Relazioni al convegno di Assoedilizia sugli incendi boschivi del 27 giugno 2008
Relazione del Presidente Assoedilizia Avv. Achille Colombo Clerici
Quello degli incendi boschivi, una vera calamità delle regioni mediterranee, è un grande problema etico per la nostra società. Perché questi roghi, non solo bruciano risorse, naturali ed economiche, compromettono il territorio e l’ambiente, inquinano l’atmosfera terrestre producendo gas, polveri sottili ed anidride carbonica, mettono a repentaglio vite umane, ma in sè costituiscono, nella maggioranza dei casi, un fattore di squilibrio, di ingiustizia e di prevaricazione all’interno della società, quando il fenomeno si presenta associato a logiche malavitose e comunque di malaffare.
Se osserviamo i dati,vediamo che l’anno scorso ( 2007 ) il fenomeno presenta una impennata dovuta principalmente al concorso dei fatti dolosi.
Due indicatori: da un lato gli incendi,rispetto all’anno 2006, sono aumentati quasi del 100 %, passando da 5843 episodi a 10.614.
Mentre le aree precorse dal fuoco sono state pari a 225.563 ettari,di cui 115.242 boscati,contro i 39.946 ettari ( dei quali 16.422 boscati ) del 2006;con un incremento assoluto quasi di sei volte del totale,e di sette volte per le aree boscate.
D’altro lato,avendo riguardo allo stesso riferimento temporale, gli incendi dolosi sono enormemente aumentati:passando in termini relativi dal 59,9 % del 2006 al 65,5 % del 2007; ma, in termini assoluti, da 3.500 a quasi 7.000. Mentre quelli colposi si sono ridotti dal 15,25 % al 13,4 % .
Assolutamente marginale la causalità dovuta ad eventi naturali ( o,6 % del totale ) ed a fatti accidentali (0,7 %).
L’aspetto più preoccupante del fenomeno, come è sottolineato in un rapporto dell’Ispettorato Generale del Corpo Forestale dello Stato,rassegnato ad un Convegno promosso dall’Accademia dei Lincei nell’aprile scorso,è rappresentato dall’aumento della dolosità raddoppiatasi nel corso dell’ultimo anno (dai 3.500 casi del 2006, ai 7.000 del 2007, appunto).
La Chiesa stessa, l’estate scorsa, nelle parole del Papa Benedetto XVI che rieccheggiavano il pensiero espresso da Giovanni Paolo II nella Enciclica “Centesimus Annus” (ogni atteggiamento irrispettoso verso l’ambiente reca danni alla convivenza umana), aveva espresso una severa condanna morale nei confronti del fenomeno degli incendi, definiti crimini contro l’umanità. C’è peraltro una continuità storica nel pensiero della Chiesa: dalla Enciclica Rerum Novarum di Papa Leone XIII del 1891, alla rilettura della Centesimus Annus del 1991.
Si ha quasi l’impressione che il fenomeno esteriore degli incendi boschivi sia la punta di un iceberg che va al di là dei fuochi che tutti vedono, e che rappresenti un dominio inesplorato.
In verità, gli interessi in gioco, sui quali possono fondarsi le motivazioni delle azioni illegali all’origine del fenomeno sono molteplici e contrastanti.
Non solo e non tanto ormai quelli di coloro che vogliono costruire. Ma soprattutto quelli di coloro che vogliono impedire di costruire. Quelli di coloro che operano a fianco del settore della protezione civile, dei corpi forestali e nell’indotto. Non ultimi, gli interessi di coloro che, in questo quadro, trovano modo di esercitare pressioni, ricattatorie ed estorsive verso gli uni e gli altri.
Ed il più delle volte la loro azione potrebbe non sfociare nell’appariscente incendio, come fenomeno registrabile ed indagabile. C’è da interrogarsi se esista o meno, al pari dell’eco-mafia, una sorta di geo-mafia collaterale al fenomeno degli incendi (che controlli il territorio ed in qualche modo attui strategie; trecento episodi al giorno dipendono da una pura coincidenza?) ed in caso affermativo occorre comprendere bene le dinamiche delle azioni criminose in questo campo per poterle efficacemente contrastare.
L’apparato giuridico sanzionatorio, al di là delle pene personali pecuniarie o detentive, si articola sostanzialmente in 3 misure, che si attagliano ai principali ordini di interessi illeciti da colpire:
– il divieto per 15 anni del cambio di destinazione d’uso;
– il divieto di costruzione per 10 anni;
– il blocco per 5 anni del rimboschimento.
Misure che vorrebbero rappresentare una manovra dissuasiva di accerchiamento a 360 gradi del problema, che verrebbe colpito alla radice sui diversi fronti dove si articolano i differenti interessi.
Ma che forse meritano una riflessione più attenta, ad evitare che la loro combinazione produca, a causa di effetti distorti, più danni che benefici.
Per indagare questo fenomeno Federlombarda, Assoedilizia ed INSTAT, con la Regione Lombardia hanno promosso l’odierno convegno nella speranza di poter in qualche modo contribuire alla miglior conoscenza del problema, anche in vista delle iniziative che andranno adottate, di qui a breve, per fronteggiare la solita annuale emergenza e di propiziare una collaborazione istituzionale con la Pubblica Amministrazione.
Gli atti del Convegno verranno pubblicati della Case Editrice CEDAM nella collana degli Atti dei Convegni.
Si dà notizia che il D.d.l. di conversione del decreto legge sulla sicurezza approvato l’altro ieri dal Senato ha escluso la sospensione condizionale della pena per chi viene condannato, anche per la prima volta, per il reato di incendio boschivo.
Relazione Geom. Franco Guazzone
Premessa
L’introduzione al tema oggetto del convegno, ci fornisce le dimensioni del danno economico e ambientale che deriva annualmente dal perpetuarsi degli incendi boschivi, attribuiti ad errate politiche del territorio, alla sottostima delle ragioni socio-economiche che li favoriscono e all’influenza delle attività malavitose che producono effetti distorti, problemi e aspetti complessi per combattere i quali ci si interroga sulle metodologie da porre in essere, con azioni preventive o repressive.
In realtà, le due azioni non sono tra loro alternative, ma devono considerarsi integrative e complementari, in quanto entrambe sono finalizzate ad invertire l’attuale tendenza espansiva di tali eventi calamitosi, per ricondurli ad una dimensione fisiologica imputabile ai soli eventi naturali o colposità, obiettivo principale della legge quadro, 21 novembre 2000, n. 353.
Peraltro, le azioni preventive per ottenere i risultati sperati, richiedono tempi e metodologie di attuazione di lungo respiro, mentre quelle repressive risultano tanto più efficaci, quanto più tempestiva è le loro messa in opera.
L’azione preventiva educativa
Di conseguenza, un programma di azioni preventive, non può prescindere dall’introduzione nei programmi didattici di ogni ordine e grado, ma soprattutto delle scuole dell’obbligo, l’insegnamento dell’educazione civica, al fine di formare nelle nuove generazioni, la coscienza e la consapevolezza del dovere di ogni cittadino al rispetto dell’ambiente e alla sua conservazione, non solo nell’interresse degli esseri umani, ma anche per tutta la fauna e la flora che compone il nostro habitat.
Pertanto, è necessario inserire nelle nostre scuole, spazi di educazione ambientale, materia raramente trattata nel quadro di quella civica, anch’essa compresa solo fra quelle facoltative, per iniziative locali, ma non prevista fra quelle obbligatorie, come sarebbe opportuno.
Tali attività didattiche teoriche, dovrebbero poi essere supportate da gite scolastiche, con escursioni in zone boschive dei parchi nazionali o negli agriturismi di montagna, come è previsto dalla legge 20 febbraio 2006. N. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per suscitare l’interesse dei giovani alla conoscenza di realtà, quasi sempre colpevolmente ignorate dalla popolazione residente nelle città, proprio per l’inadeguata attenzione della scuola a questi temi.
E’ evidente peraltro, che gli investimenti temporali ed economici in questo campo, potranno sortire effetti positivi solo dopo molti anni in quanto, al presente, in materia di programmi didattici e campagne pubblicitarie volte a sensibilizzare la popolazione su tali problemi, non siamo di certo fra i primi nella graduatoria dei paesi civili evoluti, dove svettano i paesi scandinavi, centro europei e gli Stati Uniti d’America, in cui i cittadini sono organizzati in corpi volontari, per combattere le calamità, in ausilio alle forze dello stato e di quelle a disposizione delle autorità locali.
L’azione preventiva operativa ordinaria
Tuttavia, prescindendo da tutte le altre azioni, la preventiva classica resta certamente quella ordinaria e straordinaria della manutenzione dei boschi, da effettuare mediante la pulizia del sottobosco, rimuovendo fogliami e rami secchi e abbattendo alberi di alto fusto o cedui in eccesso, per lasciare i giusti spazi alla crescita arborea,
Certo, si tratta di un lavoro improbo, che in altri paesi viene svolto anche da organizzazioni volontarie, da noi eseguito nel secolo scorso gratuitamente dagli abitanti dei luoghi, con il permesso dei proprietari, per procacciarsi legna da ardere, che oggi non ne hanno più la necessità.
Di fatto attualmente è di certo il problema maggiore, trattandosi di operazioni da effettuare manualmente, utilizzando solo piccoli attrezzi, con scarso apporto di macchinari per la raccolta ed il trasporto del materiale da rimuovere, circostanza che comporta costi elevati, per i quali la regione può concedere contribuzioni ai proprietari privati di aree boscate.
Una delle ipotesi da studiare, per le grandi proprietà private e demaniali, per ridurre i costi, sarebbe quella di appaltare le operazioni di manutenzione ordinaria, straordinaria e alla raccolta del prodotto con contratti poliennali, possibilmente a società cooperative di giovani che, sotto la direzione dei Corpi Forestali, procedano a tutte le operazioni necessarie, potendo avvalersi anche di incentivi in percentuale dei ricavi annuali, derivanti dalla vendita di legname nell’area dalle varie proprietà.
Tale modalità operativa, provocando l’interesse degli appaltatori a percepire parte dei ricavi dalla coltivazione dei boschi, li indurrebbe ad effettuare la manutenzione con la massima diligenza, per evitare gli incendi dovuti a cause naturali o colpose, poiché da un bosco percorso dal fuoco, non esistono prospettive di ricavi.
L’azione dissuasiva
Questo tipo di azioni, si suddividono in due opzioni: L’azione passiva e quella attiva.
Fra le azioni passive vi sono quelle attivabili nelle aree a più alto rischio di incendio, di cui la Protezione civile e il Corpo Forestale possiedono già la mappatura, a norma dell’art. 3, comma 3, lettera c) della legge 353/2000, nelle quali oltre ad altre forme tradizionali (recinzioni, sbarramento degli accessi, ecc..), sarebbe utile poter installare reti di video-sorveglianza degli accessi alle zone boschive, mediante telecamere collocate in posizioni strategiche, lungo le strade comunque carrabili, utilizzando pali in legno di altezza adeguata, alimentate da batterie ricaricabili con piccoli pannelli fotovoltaici, collegati via radio, alle centrali regionali.
In particolare, poiché di norma lungo le strade carrabili nelle zone montale o collinari, spesso esistono linee telefoniche o elettriche che le affiancano, si potrebbero utilizzare i pali o tralicci di sostegno delle medesime, ovvero i manufatti edilizi di servizio, per posarvi le telecamere di sorveglianza.
Tale rete peraltro, potrebbe funzionare anche come mezzo di segnalazione di incendi o altri fatti calamitosi, come le frane o le valanghe, qualora alla base dei relativi pali di sostegno, fossero posti piccoli quadri contenenti pulsanti, accessibili mediante la rottura dei vetri protettivi, per segnalare eventuali pericoli, collegati al più vicino posto della Guardia forestale o dei Carabinieri, dotati di opportuni sistemi di sicurezza, che scoraggino possibili vandalismi, come del resto avviene sulle autostrade, per le richieste di assistenza.
Lo scopo di detti impianti, sarebbe quello di poter visionare a posteriori, i movimenti di mezzi e persone transitate nella zona, nelle ore precedenti gli eventi calamitosi, fornendo utili notizie per individuare i responsabili di azioni dolose, circostanza che nel tempo potrebbe dissuadere i piromani.
Invece, l’azione dissuasiva attiva, non può che essere quella di sorveglianza diretta, mediante pattugliamenti di agenti del Corpo Forestale, dei vigili del Fuoco volontari, delle polizie comunali e membri delle comunità montane, possibilmente coordinate fra loro, previa la stipulazione di convenzioni di collaborazione, in modo di assicurare sul territorio, l’effettiva sorveglianza, nella maggior parte del tempo possibile, nei periodi estivi o di siccità.
Anche in questo caso però, a nostro avviso, sarebbe utile incentivare il personale addetto alla sorveglianza, mediante “premi di produzione”, da corrispondere annualmente, in misura inversamente proporzionale agli avvenimenti calamitosi, in modo che la quota di indennità sarà maggiore, quanto minore saranno state le aree percorse dal fuoco, sul totale del territorio sorvegliato.
L’azione repressiva
Mi sono riservato per ultimo, il capitolo relativo alle azioni repressive, proprio perché lo riteniamo attualmente il più importante, nell’ambito del quale si potrebbero adottare alcune misure, capaci di dare un segnale forte di presenza dello Stato, come sta avvenendo in Campania per le discariche, che costituisca una svolta nelle modalità di intervento per la salvaguardia di un bene primario quale il patrimonio boschivo, rendendolo di interesse nazionale, bypassando le pastoie della complessa burocrazia locale, causa primaria dei ritardi negli adempimenti attuativi delle norme vigenti in materia.
In tale prospettiva, le azioni che andiamo a proporre, dovrebbero essere coordinate dalle Regioni, in stretta collaborazione con l’Agenzia della protezione civile, nel quadro delle operazioni di attuazione dei piani regionali previsti dall’art. 3 della legge 353/2000, opportunamente integrato con le necessarie modificazioni normative.
Tali integrazioni, non dovranno riguardare l’inasprimento dei divieti, prescrizioni e sanzioni, già previste dall’art. 10 della legge, che possono ritenersi adeguate alla tipologia dei reati commessi a danno dell’ambiente, ma la modifica delle modalità di attuazione e, in particolare, dei soggetti chiamati ad applicarle.
Ho esaminato di recente, la documentazione relativa alla giornata di studio sulle problematiche in esame, eseguito dall’Accademia dei Lincei, che il 3 aprile scorso ha pubblicato gli esiti di un anno di lavori, da cui si rileva che sotto il profilo statistico ed economico, sul territorio nazionale, risulta che il 65% degli incendi è di natura dolosa, nonostante le gravi conseguenze penali che possono colpire i responsabili.
Tale circostanza, mi ha indotto a riflettere sui possibili motivi che inducono taluni soggetti, probabilmente delegati da associazioni malavitose, a persistere in dette azioni, giungendo alla conclusione che, comunque, da tali comportamenti qualche interesse dovrebbe pur derivare.
Ad esempio, nel caso di incendi delle macchie arborate nelle vicinanze dei pascoli montani, da cui deriva l’ampliamento di fatto delle superfici a pascolo, preso atto che la legge non consente nemmeno il pascolo e la caccia per 10 anni, nelle zone percorse dal fuoco, perimetrate a cura del sindaco del Comune di appartenenza, ho dovuto dedurre che l’interesse in questi casi, è l’utilizzo dei nuovi terreni pascolabili derivati dall’incendio, stante ché dopo un anno cominciano a produrre vegetali commestibili (erba, piccoli arbusti), nelle more delle operazioni di perimetrazione, che sono portate a compimento solo dopo anni dall’evento calamitoso.
Stesso motivo, potrebbe supportare l’interesse ben più grave, di eventuali speculatori edilizi, in quanto detta perimetrazione, avvenendo dopo anni dall’incendio, tramite tecnici comunali supportati dalla Guardia Forestale, non consentirebbe di individuare tutte le aree interessate dal fuoco, escludendo probabilmente una parte cospicua di quelle a ridosso del perimetro, entro cui vigono i rigidi vincoli della legge.
Peraltro, è noto che una volta eseguita, la perimetrazione stessa deve essere pubblicata, con la possibilità che i proprietari presentino osservazioni per l’esclusione di altri appezzamenti di terreno, protraendo nel tempo i termini di compimento dell’opera.
In sostanza quindi, la vera ragione dell’interesse dei mandanti, sta proprio nella tardiva ed imprecisa operazione di individuazione delle aree percorse dal fuoco, circostanza che di fatto viene confermata da un documento, recepito nel sito del Corpo Forestale dello Stato, secondo cui il rilievo delle aree predette nella Regione Puglia, per gli incendi avvenuti dal 2000 al 2003, sono stati completati nel 2007, riportando su copie di mappe catastali, i percorsi rilevati dal satellite delle zone bruciate, per individuare gli identificativi catastali e i possessori dei terreni.
Orbene, l’opera pur mirabile eseguita nella fattispecie, primo esempio in Italia di significativa completezza, denuncia anche il limite temporale dell’intervento, che essendo stato portato a termine molto tempo dopo gli eventi calamitosi, ne riduce in parte l’attendibilità e gli effetti, risultando peraltro evidente che, stante l’attuale normativa, la filiera del percorso burocratico e l’azione per acquisire i finanziamenti che consentono di avviare l’operazione, non avrebbero consentito un più rapido completamento della perimentrazione.
Nuova ipotesi di “perimetrazione di salvaguardia”
Ciò premesso, riconosciuto che la perimetrazione assume efficacia solo dopo la sua approvazione, e che comunque per motivi burocratici diversi, non è possibile effettuarla in tempi rapidi, se si seguono le indicazioni della legge 353/2000, la proposta che intendiamo sostenere, è quella di farla eseguire entro poche settimane dall’evento, con le tecnologie oggi disponibili, già utilizzate con profitto nel 2007, dall’Agenzia del Territorio in collaborazione con l’Agea (Agenzia per le erogazioni in agricoltura), per rilevare oltre cinque milioni di particelle per le quali risultavano modificate le qualità di coltura e l’individuazione su 4.328 Comuni, di 1.247.584 fabbricati mai dichiarati, in gran parte abusivi.
Tale tecnologia, è quella di sovrapporre alle immagini satellitari dei luoghi colpiti dagli incendi, le mappe informatiche del Catasto Numerico, operazione che permette di rilevare all’istante gli identificativi catastali (Comune, Foglio, numero di particella dei terreni), con cui si possono individuare i nomi dei possessori.
Un esempio di come si può realizzare l’operazione è costituito dalle tre slyde che andiamo a proiettare, in cui la prima rappresenta un ripresa aerea di un determinato territorio, la seconda rappresenta la mappa catastale della medesima zona e la terza, mostra la ripresa aerea del territorio, con sovrapposta la mappa catastale, da cui si rilevano chiaramente i numeri del foglio e delle particelle, dalle quali si può immediatamente risalire al proprietario.
Detta tecnologia, è in gran parte già disponibile per la Regione Lombardia, in quanto è stato attivato il nuovo sistema di rilevamento satellitare GpsLombardia, messo a punto in collaborazione con il Politecnico di Milano, con il compito di monitorare la presenza di eventi calamitosi, frane e interruzioni stradali e persino segnalare i sentieri di montagna a chiunque disponga di navigatori satellitari, del territorio da percorrere.
Pertanto, in Lombardia la possibilità di registrare le immagini delle zone colpite dagli incendi, fin dal primo allarme, è già una realtà, per cui detti eventi potranno essere registrati fino alla loro conclusione, registrazioni da conservare a futura memoria.
Successivamente, pochi giorni dopo, disponendo delle mappe catastali informatiche, fornite dall’Agenzia del Territorio, a seguito di convenzione, si potranno sovrapporre alle zone interessate dall’evento, individuando il catasto delle zone bruciate e la “perimetrazione di salvaguardia”, mediante la compilazione degli elenchi delle particelle percorse dal fuoco, riportandone i dati sul sito della Regione e della Protezione civile, previo comunicato da pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale, metodologia che ha dato eccellenti risultati in campo catastale.
Ovviamente, le mappe così compilate potrebbero rilevare parziali imprecisioni, correggibili successivamente, in sede di formazione del catasto delle zone bruciate con metodi tradizionali, ma intanto mediante il vincolo di salvaguardia, verrebbe preclusa ogni operazione elusiva per i terreni segnalati, togliendo ogni interesse a perpetuare dette azioni, date le severissime norme sanzionatorie e penali, in vigore.
In definitiva quindi, la sola ma determinante modifica alla legislazione esistente, consisterebbe nel conferire la potestà di eseguire la perimetrazione di salvaguardia, al Responsabile Regionale della Protezione Civile, bypassando i tempi burocratici necessari per le procedure ordinarie, che potrebbero comunque partire parallelamente, per porre in essere la perimetrazione tradizionale che, nella fattispecie, si ridurrebbe a verificare sui luoghi quella di salvaguardia già acquisita, pervenendo rapidamente al completamento dell’operazione, con tutte le garanzie per i possessori.
L’Ufficio Regionale per la tutela del territorio
Peraltro, sotto il profilo istituzionale, dette operazioni dovrebbero far capo ad un Ufficio Regionale per la tutela del Territorio, che dovrebbe avvalersi della collaborazione di esponenti della Protezione civile e della Guardia Forestale, ma anche del Politecnico di Milano, per garantire il costante aggiornamento tecnologico della procedura e della Direzione Regionale dell’Agenzia del Territorio, per il possibile utilizzo del nuovo strumento, per fini censuari (aggiornamento delle mappe).
Infine, poiché la Regione è l’organo che detta le norme in materia urbanistica ed è preposto al controllo dei Piani Regolatori comunali, si potrebbero ipotizzare periodiche ricognizioni del territorio di sua competenza, per individuare anomalie o violazioni nelle opere di trasformazione del suolo eseguite o in itinere, in ausilio ai controlli effettuati dai sindaci.
Conclusione
Non so quali saranno le obiezioni alla proposta avanzata, che ovviamente potrebbe essere sicuramente migliorata, ma sono convinto che se attuata, costituirebbe quel segnale forte, che potrebbe contribuire a invertire la negativa tendenza attuale , riducendo sensibilmente gli interventi dolosi, che minacciano il nostro prezioso patrimonio boschivo.
Relazione Avv. A. Lenzi
Alcune considerazioni sul delitto di incendio boschivo ex art. 423 bis c.p.
Il delitto di incendio boschivo, disciplinato dall’art. 423 bis c.p. è, dal punto di vista sistematico, inserito nel titolo VI del codice penale, relativo ai “delitti contro l’incolumità pubblica”, precisamente nel capo I, ovvero tra i delitti di pericolo comune in genere mediante violenza.
La sua collocazione ben si comprende ricordando che il titolo VI del codice sostanziale concerne fatti che tipicamente provocano un pericolo o danno di tale potenza espansiva o diffusività da minacciare o ledere un numero indeterminato di persone non individuabili preventivamente, tenendo presente però che la dottrina tradizionale sottolinea come l’ accezione codicistica di pubblica incolumità debba essere intesa in senso restrittivo, ovvero come vita, integrità fisica e salute delle persone.
Infatti, in tale categoria di delitti, il danno o il pericolo alle cose rileva penalmente soltanto se ne può derivare un rischio a carico di esseri umani.
Individuato dal punto di vista sistematico, occorre ricordare che l’art. 423 bis del c.p. è stato “ufficialmente” introdotto con la legge quadro in materia di incendi boschivi del 21.11.2000 n. 353, ma, in realtà, la norma già esisteva sin dall’ 8 agosto 2000, data di entrata in vigore del decreto legge 4 agosto 2000 n. 220, recante disposizioni urgenti per la repressione degli incendi boschivi, poi convertito, con modificazioni, nella legge 6 ottobre 2000 n. 235; l’identità dei due testi normativi non crea comunque problemi di successione di leggi penali nel tempo.
La norma in esame è stata inserita per fronteggiare il grave fenomeno degli incendi boschivi (una parte rilevante dei quali dovuta a disegni criminosi di più ampio respiro) che nell’ anno 2000 ha toccato l’allarmante cifra di 8.595: il legislatore ha quindi inteso sia lanciare un segnale simbolico (individuando una fattispecie criminosa che prima era punita soltanto come aggravante del comune reato di incendio), sia utilizzare concretamente la funzione general preventiva della pena prevedendo una sanzione edittale certamente elevata (reclusione da quattro a dieci anni per le ipotesi non aggravate).
Deve dirsi che già al momento dell’entrata in vigore del d. l. 220/00 (c.d. decreto anti piromani) si sono registrate nella dottrina perplessità per la tecnica normativa utilizzata, che, per alcuni suoi profili, come vedremo, è stata sospettata di incostituzionalità e soprattutto per il fatto che, come è stato osservato da alcuni commentatori, si sanzionava ciò che era già punibile nel nostro sistema penale[1].
In effetti, prima dell’inserimento dell’ art. 423 bis c.p., nel nostro ordinamento l’incendio boschivo era inquadrato come fattispecie aggravata del generale delitto di incendio di cui combinato disposto degli artt. 423 c.p. e 425 c.p., con cui ante riforma l. 353/00, prevedeva un aumento di pena se l’incendio era commesso su boschi, selve e foreste.
Le perplessità di parte della dottrina, sotto questo punto di vista, possono certamente dirsi giustificate, ma deve senza dubbio essere sottolineato come la creazione di una fattispecie ad hoc evidenzi come l’interesse tutelato sia non soltanto quello della salute e della vita degli individui, come per l’art. 423 c.p., ma, in prospettiva di anticipazione di tutela, anche l’interesse per il patrimonio boschivo nazionale, considerato bene insostituibile per la qualità della vita, diventando “l’ambiente” immediato obiettivo di tutela.
Del resto, ormai da diversi anni, grazie soprattutto alla giurisprudenza della Corte Costituzionale, l’ambiente è inteso come bene giuridico essenzialmente unitario (di diversa opinione è parte della dottrina), in cui vengono a convergere beni costituzionalmente protetti quali il paesaggio, il patrimonio storico- artistico, l’ ecologia e la salute, tanto che il concetto stesso di ambiente viene ad assumere rango costituzionale in considerazione dei valori e degli interessi ad esso sottesi.[2]
Stesse conclusioni sono fatte proprie dalla Corte di Cassazione secondo cui l’ ambiente equivale ad interesse per il patrimonio boschivo nazionale, considerato quale bene insostituibile per la qualità della vita ( v. Cass. Civ. sent. n. 4362 del 09.04.1992).
L’ ambiente come immediato obiettivo di tutela è del resto espressamente individuabile, dal punto di vista normativo, nel d.lgs. n. 42/2004 Codice dei beni culturali e del paesaggio (mod. d.lgs nn. 62 e 63/2008), sotto l’aspetto più propriamente paesaggistico, e nella L. 394/1991 e succ. mod. (aree naturali protette) sotto l’aspetto prettamente naturalistico (disciplina organica per la conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale) la quale all’ art. 30 l. 394/91 già prevedeva sanzioni amministrative e penali.
Anzi sul punto si ricorda che l’ art. 11 comma 3 L. 394/91 (mod. art. 2 L. 246/98) espressamente fa divieto di uso di fuochi all’aperto (arresto fino a 6 mesi o ammenda da € 103 a 12.911).
E’ poi doveroso menzionare il d.lgs. n. 152/06 che ha riordinato, in parte modificandola, gran parte della normativa ambientale.
Come vedremo, le modifiche apportate al c.p. dalla l. quadro n. 353/00 non si limitano all’inserimento dell’ autonoma fattispecie di reato, ma vanno a toccare anche altre norme, quali l’ art. 424 c.p. (danneggiamento seguito da incendio), il già ricordato art. 425 c.p. e l’ art. 449 c.p. tanto da creare una disciplina unitaria, parallela ed autonoma rispetto a quella generale del delitto di incendio e più in generale dei delitti comuni di pericolo.
Per apprezzare quanto appena detto, è quindi necessario analizzare brevemente la disciplina generale del delitto di incendio, atteso che l’art. 423 bis, come detto, è fattispecie incriminatrice a carattere speciale rispetto alla più generica fattispecie del delitto di incendio.
Deve in preliminarmente chiarirsi che non ogni fuoco integra l’elemento materiale del reato, atteso che, nel senso del diritto penale, è definito “incendio” un fuoco di vaste proporzioni che abbia la tendenza a diffondersi e sia difficile da spegnersi ( v. fra le tante, Cass. pen. 16264 del 07.02.1990).
Tale definizione restrittiva di incendio ben si giustifica sia perché il nostro codice sostanziale distingue tra appiccare il fuoco e l’incendio vero e proprio, sia perché il delitto in esame è inserito tra quelli di comune pericolo, dovendo quindi il fenomeno avere proporzioni di un certo rilievo, tali da porre appunto potenzialmente in pericolo i cittadini.
Il reato, dal punto di vista materiale è ovviamente a forma libera, atteso che l’incendio può essere provocato con qualsiasi mezzo purchè idoneo a raggiungere l’obbiettivo.
La fattispecie di cui all’ art. 423 c.p. distingue poi due distinte ipotesi: l’incendio su cosa altrui, da intendersi quale delitto di pericolo presunto, che non può quindi essere oggetto di concreto accertamento giudiziale ed incendio di cosa propria, in cui, invece, la punibilità è subordinata alla condizione esplicita che dal fatto derivi pericolo per la pubblica incolumità (delitto di pericolo concreto) con un accertamento giudiziale del pericolo.
A differenza della prima ipotesi, in questo caso il Giudicante deve quindi accertare se dal fatto derivi pericolo per la pubblica incolumità; tale circostanza, a parere dello scrivente, deve essere considerata quale elemento costitutivo del fatto reato.
Tale disciplina differenziata parrebbe ad alcuni comportare una ingiustificata disparità di trattamento ex art. 3, Cost., ma la Corte Costituzionale, pronunciatasi in due occasioni ha sempre riconosciuto la legittimità della presunzione legislativa di pericolo del primo comma dell’ art. 423 (Corte Cost. 27.12.1974 n. 286 e 16.07.1978 n. 71).
A ben guardare, tuttavia, la presunzione di pericolo può dirsi attenuata, se non superata, recuperando la definizione di incendio penalmente rilevante, ovvero un fenomeno che, per vastità, diffusività e proporzioni è, di regola, certamente pericoloso.
Dal punto di vista dell’elemento psicologico l’art. 423 c.p. prevede esclusivamente il dolo, ovvero la volontà di cagionare un incendio, unitamente alla consapevolezza del pericolo incombente su una cerchia indeterminata di persone.
Il delitto in esame, nella sua espressione colposa, è invece disciplinato in un apposito capo (capo III) denominato “dei delitti colposi di comune pericolo” e precisamente all’ art. 449 c.p. “delitti colposi di danno”.
Terminati questi brevi cenni sul delitto di incendio è ora possibile passare all’analisi del delitto di incendio boschivo di cui all’ art. 423 bis c.p.
Per quanto concerne il concetto di incendio valgono le considerazioni già svolte circa i requisiti per la sua rilevanza penale, ma qui con l’importante contributo apportato alla legge 353/00 la quale, all’ art. 2, definisce espressamente l’incendio boschivo come “un fuoco con suscettività di espandersi su aree boscate, cespugliate o erborate, comprese eventuali strutture e infrastrutture antropizzate poste all’interno delle predette aree, oppure su terreni coltivati o incolti e pascoli limitrofi a dette aree” (definizione accolta anche dalla giurisprudenza v. Cass. sez. III del 27.05.2003).
Tale definizione può certamente essere assunta a punto di riferimento, purchè permanga il nucleo centrale di concetto di incendio penalmente rilevante come elaborato da dottrina e giurisprudenza; non a caso anche la giurisprudenza di merito (Trib. Bologna 13.08.2004) in riferimento ad una fattispecie di incendio boschivo colposo, ha precisato che per incendio deve intendersi il fuoco che divampi irrefrenabilmente, in vaste proporzioni, con fiamme divoratrici che si propaghino con violenza distruttrice così da porre in pericolo l’incolumità di un numero indeterminato di persone.
Circa le definizioni di bosco, selva e simili si precisa che per boschi si intende un terreno su cui predomina la vegetazione di specie legnose e selvatiche riunite in associazioni spontanee o di origine artificiale, anche a scopo di rimboschimento; per selva si fa riferimento ad un’ associazione vegetale su vasta estensione di terreno che si presenta intricata e confusa.
Il concetto di foresta è invece da intendersi come vasta estensione boscosa in cui crescono piante d’alto fusto, spontaneamente o meno.
Secondo la giurisprudenza (Cass. Pen. sez. I, 30.04.2001 n. 594) l’elemento oggettivo del reato di incendio boschivo può riferirsi anche ad estensioni di terreno a “boscaglia”, “sterpaglia” e “macchia mediterranea”, atteso che l’intento del legislatore è stato quello di tutelare entità naturalistiche la cui distruzione incide su un bene primario ed insostituibile, costituito dal patrimonio boschivo nazionale.
I vivai forestali destinati al rimboschimento individuano invece superfici in cui sono coltivate piante ed alberi a scopo di rimboschimento, con esclusione di vivai, serre etc. ad uso privato o commerciale.
Quanto alla condotta incriminata, essa ha struttura simile a quella sopra esaminata, ma a differenza di quella di cui all’ art. 423 c.p., è priva di rilievo l’appartenenza allo stesso agente o ad altri delle cose incendiate: è infatti egualmente sanzionato l’incendio di boschi e foreste altrui o propri.
La scelta si giustifica facilmente, nell’ambito dello scopo di tutela della norma, considerando che i beni silvani si sottraggono alla disponibilità dello stesso proprietario.
La conseguenza non è però di poco momento, poiché con tale scelta normativa si crea un delitto di pericolo presunto anche nel caso di incendio di cosa propria, a differenza di quanto avviene nella parallela fattispecie di cui all’ art. 423 c.p., ove il pericolo concreto è elemento costitutivo del reato.
Certamente traspare la volontà legislativa di sanzionare, attraverso una fattispecie a pericolo presunto, la distruzione del patrimonio forestale, la cui importanza, per gli assetti ambientali, contrassegna l’indisponibilità del bene da parte dello stesso proprietario.
Altro aspetto che distingue la condotta delittuosa oggetto di analisi rispetto alla più generale di incendio è senza dubbio quella che attiene all’ aspetto psicologico del reato.
Infatti, in difformità con la tecnica normativa originariamente adottata dal codice, che colloca in due capi distinti nel titolo relativo ai reati contro l’incolumità pubblica, le ipotesi dolose e colpose, la disposizione in esame disciplina insieme l’incendio boschivo doloso e colposo.
L’ art. 449 c.p., che contempla i delitti colposi di danno, espressamente esclude le ipotesi di incendio boschivo colposo, perché già autonomamente disciplinate nell’ art. 423-bis, anche se in concreto punite con la medesima sanzione (reclusione da uno a cinque anni).
L’ipotesi colposa seguirà ovviamente le regole generali di cui all’ art. 43 c.p. per cui occorrerà un comportamento contrario alle norme di perizia, prudenza e diligenza cui devono conformarsi le azioni umane ovvero una condotta posta in essere con violazione di specifiche prescrizioni di leggi, regolamenti, ordini o discipline.
Nell’introdurre la nuova figura delittuosa il legislatore ha altresì configurato due circostanze aggravanti: le pene sono infatti aumentate se dall’incendio deriva pericolo per edifici o danno su aree protette (v. L. 6.12.1991 n. 394 e succ. mod. ed integr. e art. 8 l. n. 353/2000) ovvero se dall’incendio deriva un danno grave, esteso e persistente all’ambiente.
Quanto alla prima ipotesi deve dirsi che la dottrina non nutre dubbi circa il fatto che essa costituisca circostanza aggravante del reato dei cui all’ art. 423 bis c.p., anche sul presupposto che il pericolo o il danno (su edifici o aree protette) assume carattere latu sensu patrimoniale e non incide in prima battuta sull’incolumità pubblica.
Deve altresì osservarsi che nel caso di edifici è poi sufficiente la sola presenza del pericolo, mentre nel caso di aree protette è richiesta anche la causazione del danno effettivo.
Quanto alla seconda ipotesi (danno ambientale) che prevede un aumento delle pene della metà si ricorda che per alcuni commentatori[3] essa è da intendersi quale fattispecie autonoma di reato (con proprio intervallo edittale) consistente nell’offesa grave al bene giuridico dell’ ambiente; il danno, precisa il quarto comma dell’ art. 423 bis c.p., deve assumere vaste proporzioni.
Come è stato giustamente osservato da attenta dottrina (Antolisei) l’ipotesi in esame presenta comunque marcati caratteri di indeterminatezza, atteso che i requisiti richiesti di gravità, estensione e persistenza del danno ambientale, sfuggono ad ogni astratta predeterminazione, risultando in concreto la punibilità ancorata solamente alle soggettive valutazioni dei singoli Giudicanti.
Quanto sin qui esposto evidenzia, in modo chiaro, che, come detto in introduzione, il legislatore ha creato una disciplina la quale solo apparentemente si pone sulla falsa riga della più generale fattispecie del delitto di incendio.
Infatti, ad esclusione della condotta finalizzata all’incendio, l’art. 423 bis sia per quanto attiene alla sua costruzione normativa (delitto di pericolo presunto) sia per l’aspetto psicologico ( punibilità a titolo di dolo o colpa prevista nella medesima norma) percorre certamente una disciplina parallela ma non identica a quella dell’art. 423 c.p.
La spia più evidente di questa volontà normativa è forse dettata dalla disciplina dettata dall’ art. 424 c.p. relativa al danneggiamento seguito da incendio.
La norma in oggetto anticipa la tutela della incolumità pubblica, reprimendo le azioni prodromiche all’incendio, ma che recano il pericolo di provocarlo.
Il fatto tipico, nel caso in esame, consiste nell’appiccare il fuoco a una cosa propria o altrui al solo scopo, però, di danneggiare la cosa altrui.
Infatti, se lo scopo fosse quello di provocare un vero e proprio incendio si dovrebbe applicare l’art. 423 c.p.
La punibilità, ai fini dell’integrazione della fattispecie tipica, è subordinata al verificarsi di un pericolo concreto di incendio e nell’ipotesi di cui al secondo comma è inoltre prevista la causazione dell’incendio.
Per l’analisi che qui interessa, occorre porre l’attenzione sull’ultimo comma, che, come già anticipato, è stato inserito dalla legge quadro n. 353/00 in connessione con l’introduzione del delitto di incendio boschivo.
Se dal fuoco appiccato a boschi, selve e foreste, ovvero a vivai destinati al rimboschimento segue incendio è prevista l’applicabilità del rigoroso trattamento penale stabilito dall’ art. 423 bis.
E’ quindi una clausola di auto – esclusione della norma in esame rispetto alle ipotesi di incendio boschivo: in ogni caso di incendio boschivo, anche se il fuoco è stato applicato al solo scopo di danneggiare troverà sempre e soltanto applicazione la norma incriminatrice ex art. 423 c.p.
Il comma in questione impone due osservazioni, una relativa alla struttura del reato e l’altra, forse più rilevante, relativa al regime sanzionatorio.
Quanto alla prima deve ricordarsi che il terzo comma dell’ art 424 c.p. postula, per essere integrato, che l’incendio assuma i noti criteri relativi alla vastità, diffusività, difficoltà di estinzione elaborati ex art. 423 c.p., ritenendo con la giurisprudenza e la dottrina più attuale, che l’incendio costituisca condizione obiettiva di punibilità.
Sotto il profilo meramente sanzionatorio non si possono sottacere dei dubbi di legittimità costituzionale circa l’equiparazione del fatto di appiccare un fuoco seguito da incendio all’incendio dolosamente appiccato previsto dall’ art. 423 bis.
Per quanto attiene alle applicazioni meramente procedurali si ricorda che per il delitto di incendio boschivo, procedibile d’ufficio e giudicabile da Tribunale in composizione monocratica, è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, secondo quanto disposto dall’ art. 380comma 2 lett. c) c.p.p., limitatamente all’ipotesi dolosa, mentre non è consentito nel caso contemplato dal secondo comma, ovvero l’ipotesi colposa (è previsto però in questo caso l’arresto facoltativo); è altresì consentito, con i medesimi limiti di cui sopra, il fermo di indiziato di delitto.
È consentita altresì, sia per il caso doloso che colposo, l’applicazione delle misure cautelari personali di cui agli artt. 280 e 287 c.p.p.
Per regioni di completezza di deve poi ricordare che al delitto in esame è concedibile il beneficio dell’indulto ex art. 1 l. 31.07.2006 n. 241, al contrario di altri delitti contro l’incolumità pubblica, quali, ad esempio, la strage (art. 422 c.p.); con il disegno di legge del Governo, attualmente allo studio, in materia di intercettazioni telefoniche (art. 266 c.p.), tale delitto rientrerebbe nel novero dei reati per cui esse non sarebbero consentite.
Dati riferiti al 31.12.2007 dal Dipartimento dell’ Amministrazione Penitenziaria evidenziano che la percentuale dei condannati in via definitiva per reati contro l’incolumità pubblica (di cui l’ art. 423 bis c.p. rappresenta solo una species) è dell’ 1,1%, con un totale di 1.506 cittadini italiani e 173 cittadini stranieri, contro, ad esempio il 29,5% relativo ai reati contro il patrimonio ed il 16,5% relativo ai reati contro la persona .
Recentemente, la giurisprudenza di legittimità ha affermato che il reato di incendio boschivo può concorrere con quello di danneggiamento, punito dall’ art. 635 c.p., non sussistendo tra le due ipotesi un rapporto di specialità (Cass. Sez. I del 30.04.2001).
Volendo trarre alcune brevi conclusioni da quanto sin qui detto si può certamente affermare che da un punto di vista prettamente giuridico, il delitto in esame, anche prima dell’ inserimento dell art. 423 bis c.p, godeva di una propria tutela penale.
L’ aver dato autonomia a tale figura di reato, affrancandola dalla più generale fattispecie del delitto di incendio (seppur nella sua forma aggravata) ha però contribuito a spostare il baricentro della tutela normativa dall’ incolumità pubblica (che rimane un valore tutelato) all’ ambiente, da intendersi quale bene insostituibile per la qualità della vita umana.
Del resto, la genesi politico – criminale della norma in commento si ricollega alla necessità di prevenire e reprimere più efficacemente il problema degli incendi boschivi, che negli ultimi anni è andato incrementando, soprattutto per effetto dell’azione dolosa dell’uomo.
Come è stato giustamente osservato però sarebbe comunque illusorio puntare solo sull’efficacia generale preventiva di un inasprimento della tutela penale, senza al contempo predisporre strumenti di prevenzione e vigilanza destinati ad operare a monte.[4]
Da un punto di vista comparativo deve dirsi che tutti i paesi interessati al fenomeno degli incendi boschivi (Portogallo, Grecia, alcune regioni di Francia e Spagna) hanno introdotto leggi ad hoc per combattere il fenomeno e ridurre il numero degli incendi dolosi (finalizzati al cambiamento della destinazione d’uso del suolo in agricolo o edificabile); tali legislazioni contemplano il denominatore comune del divieto di cambiamento d’ uso del suolo di un’ area percorsa da un incendio per i successivi 10-30 anni, come ad esempio previsto, in Italia, dall’ art 10 della l. 21.11.2000 n. 353.
Per quanto concerne tale ultima disposizione occorre anche ricordare che sempre l’ art. 10 al comma quattro prevedeva, nel caso di trasgressione al divieto di realizzazione di edifici, nonché di strutture ed infrastrutture finalizzate ad insediamenti civili ed attività produttive su soprassuoli percorsi dal fuoco ai sensi del comma 1 della medesima legge quadro, l’applicazione delle pene previste dall’ allora vigente art. 20 comma primo lettera c) della legge n, 47/85 (arresto fino a due anni e ammenda da lire 30 milioni a 100 milioni).
Oggi tale articolo è stato abrogato e sostituito dall’art. 44 d.p.r. 06.06.2001 n. 380 (Testo Unico in materia edilizia).
Anche se l’operatività della norma è in questo caso subordinata ad un incendio ormai avvenuto, la sua funzione general preventiva si dispiega nell’ impedire la modifica della destinazione d’uso del suolo diversa da quella preesistente all’incendio e nel ricorso alla sanzione penale per scoraggiare iniziative (dolose) volte alla distruzione delle zone verdi.
A livello europeo la protezione delle foreste dagli incendi è disciplinata dal regolamento (CE) n. 2158/92 del Consiglio del 23.07.1992, corretto dal regolamento (CE) n. 1485/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27.06.2001.
La normativa europea si prefigge lo scopo di ridurre il numero di incendi boschivi e l’estensione delle superfici bruciate, in particolare nelle regioni sud della Comunità Europea, combattendo le cause degli incendi ed introducendo misure di prevenzione dagli incendi e monitoraggio delle foreste.
Il territorio della Comunità è classificato secondo il grado di rischi di incendio boschivo, dividendo aree ad alto, medio e basso rischio, prevedendo, per i singoli Stati, la possibilità di ottenere finanziamenti comunitari, previa presentazione di rendiconti che analizzino le cause degli incendi e le procedure di controllo e prevenzione previsti nei singoli programmi di protezione.
[1] Corbetta, Il nuovo delitto di “incendio boschivo”: (poche) luci e (molte) ombre, DPP, 2000, n. 9, 1172; Cupelli: L’incendio si punisce sempre due volte – Assurda reiterazione del “nuovo” 423 bis c.p., tecnicamente peggiorato, DG, 2000, n.45, 95; Id.: l’uso improprio della legge penale per sanzionare quel che è già punibile. L’ “inedito” incendio boschivo esisteva già come aggravante, Dir. e giust. 2000 n. 37,10.
[2] V.Corte Costit. Sent. n. 641/1987: “ambiente come diritto fondamentale della persona e interesse fondamentale della collettività”; Sent. n. 210/1987: “esistenza e conservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le specie naturali e vegetali”; nella Sent.n. 85/1988 compare la locuzione paesaggio-ambiente quale “espressione di principio fondamentale dell’ambito territoriale in cui si svolge la vita dell’uomo e si sviluppa la persona umana”.
[3] V. commento sub. art. 423 bis c.p., Breviaria Iuris, Crespi, Stella Zuccalà, V Edizione, CEDAM
[4] Fiandaca Musco, Diritto Penale, parte speciale, Vol. I, 494
Intervento di Camillo Paveri Fontana
Sono Camillo Paveri Fontana, presidente della sezione Lombardia dell’Associazione Dimore Storiche Italiane e rappresento anche Friends of the Countryside –Meta un’associazione europea di proprietari particolarmente attenta agli aspetti ambientali.
I nostri soci sono spesso proprietari di boschi e quindi preoccupati del problema incendio.
Ritengo fondamentale una costante opera di pulizia e manutenzione del bosco e sottobosco per la prevenzione degli incendi.
Purtroppo i nostri boschi sono spesso in collina o in montagna, di difficile accesso e senza strade forestali adeguate.
Il risultato è che il taglio è molto costoso, il valore del legname è basso e quindi spesso non economicamente conveniente, anche per la concorrenza dei paesi dl nord, come Finlandia o Canada, con enormi superfici forestali.
Auspichiamo un intervento della Comunità Europea (come già avvenuto 10 anni fa) per contributi finalizzati proprio alla pulizia e gestione dei boschi, apertura di strade forestali oltre che agli interventi di rimboschimento.
Instat 
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