Convegno Assoedilizia 13 maggio 2011: La riforma del condominio – Relazione della Prof. Marilisa D’Amico

Prof. avv. Marilisa D’Amico
Ordinario di Diritto costituzionale
Università degli Studi di Milano

Il progetto di legge di modifica della disciplina del condominio negli edifici

1. Premessa

Il progetto di legge di riforma della disciplina del codice civile in materia di condominio è stato presentato in Parlamento nel 2008 e, congiunto in un testo unificato con altre proposte di legge presentate in materia, è stato approvato dal Senato in data 26 gennaio 2011.
Attualmente, il progetto di legge è quindi all’esame dalla Camera dei deputati (C. 4041).
Il provvedimento consta di 32 articoli, che novellano il Capo II del Titolo VII del Libro III del codice civile e gli articoli 2643 ss. c.c.. La proposta di riforma modifica, inoltre, a fini di coordinamento, gli articoli 63 ss. delle disposizioni di attuazione e talune leggi speciali.
Si tratta di una proposta che, nel testo unificato approvato dal Senato e attualmente all’esame della Camera, è frutto di un confronto tra i diversi schieramenti politici.
L’idea della riforma si basa sulla constatazione, da molti condivisa, della inadeguatezza della vigente disciplina in materia di condominio a rispondere alle esigenze connesse al mutamento economico-sociale verificatosi negli ultimi decenni.
Questa inadeguatezza è stata in parte risolta, nell’arco di tutti questi anni, grazie all’attività ermeneutica dei giudici. Fin dove è stato possibile, infatti, la giurisprudenza si è fatta carico di leggere le disposizioni del codice civile in chiave evolutiva, o ha colmato molte delle lacune esistenti mediante il ricorso al criterio interpretativo dell’analogia.
Tra le principali novità introdotte dalla riforma:
– l’estensione della disciplina dei condomini anche a quelli orizzontali (es: villette a schiera, supercondomini);
– nuove regole per le modifiche delle destinazioni d’uso delle parti comuni, per le quali è oggi richiesta l’unanimità;
– una disciplina per la realizzazione di interventi di utilità sociale (rimozione barriere architettoniche, risparmio energetico, ecc.);
– la previsione di una procedura urgente per i lavori della messa in sicurezza del condominio in caso di pericolo e l’eventuale intervento cautelare dell’autorità giudiziaria;
– nuove regole sul ruolo dell’amministratore (nomina, revoca, attribuzione e doveri) la cui figura esce rafforzata nei poteri a fronte di un ampliamento delle responsabilità connesse alla gestione condominiale;
– introduzione dell’obbligo di polizza di assicurazione per gli atti compiuti dall’amministratore;
– istituzione del registro degli amministratori presso le Camere di commercio. 

2. La querelle sulla possibilità di riconoscere personalità giuridica al condominio 

Prima di analizzare più approfonditamente alcuni dei punti più rilevanti della disciplina, vale la pena di soffermarsi brevemente su un aspetto molto dibattuto della riforma.
Inizialmente, infatti, una delle più rilevanti ma anche più discusse novità che il progetto di legge intendeva introdurre era la possibilità di fare del condominio (su delibera dell’assemblea) una persona giuridica, capace di autonomia rispetto ai singoli condomini. L’obiettivo era di superare la concezione del condominio quale mera aggregazione di interessi individuali, e di farne un centro di aggregazione nel quale a prevalere fosse la tutela della collettività.
Questa previsione è stata però eliminata e non compare nella versione approvata dal Senato a gennaio.
La Commissione Giustizia del Senato, infatti, ha ritenuto che l’innovazione, pur apprezzabile nelle finalità, avrebbe comportato rischi secondari non trascurabili, nonché alcuni ostacoli concettuali.
In Commissione, pertanto, si è ritenuto di dover confermare la natura del condominio quale ente di gestione, in cui a prevalere è l’autonomia delle singole unità abitative rispetto alla funzione delle parti comuni, funzione come noto strumentale al miglior godimento delle proprietà esclusive dei condomini.
Sulla base di queste premesse concettuali è parso pertanto inopportuno riconoscere al condominio un patrimonio autonomo. Inoltre, si è ritenuto che l’assimilazione ad una società del condominio avrebbe rischiato di comprimere eccessivamente il diritto di proprietà dei condomini in minoranza, conseguenza tanto più inopportuna quando a possedere la maggior parte delle unità abitative del complesso condominiale sia il medesimo soggetto.
Secondo parte delle forze politiche e dei primi commentatori, tuttavia, l’abbandono di questa prospettiva ha fortemente ridotto la portata innovativa della riforma approvata nel primo ramo del Parlamento, in quanto l’attribuzione al condominio di capacità giuridica avrebbe potuto consentire al condominio stesso di rapportarsi più facilmente con i terzi, così come avviene in molti altri ordinamenti.
Si pensi, per esempio, alla possibilità di acquistare o di vendere un bene comune, senza dover richiedere la presenza fisica di tutti i condómini davanti al notaio rogante, alla possibilità di locare una parte comune senza dover distribuire pro quota a tutti i condómini i proventi della locazione, bensì destinandoli al conto corrente condominiale (per un’analisi delle conseguenze dell’attribuzione della capacità giuridica al condominio si veda I. Lucati, Sostituzione delle parti comuni dei condomini e delibera con atto pubblico, in Obbl. e contr., 2010, 11).
In questo senso si è espressa di recente anche Confedilizia nell’ambito di un’Audizione alla Camera dei deputati (tenutasi il 19 aprile 2011).
Confedilizia, in particolare, ha rilevato che il testo della riforma già presuppone, in alcune sue parti, una certa soggettività giuridica del condomino (il nuovo art. 1129, al comma 12, parla di “patrimonio del condominio”; il nuovo art. 63 delle disposizioni attuative di “creditori del condominio”). Occorrerebbe, però, andare fino in fondo ed esplicitare, eliminando ogni possibile incertezza, che il condominio ha capacità giuridica per gli atti di conservazione e amministrazione delle parti comuni e di quelli ulteriori previsti dalla legge. 

3. Rapporto tra talune previsioni della riforma e il quadro costituzionale: l’istituzione del Registro pubblico degli amministratori

Solo un cenno alla questione relativa all’inquadramento della riforma in esame nell’ambito delle norme costituzionali che regolano il riparto di competenze legislative di Stato e Regioni.
La riforma incide prevalentemente nella materia, di competenza esclusiva dello Stato, “ordinamento civile” (art. 117, comma 2, lett. l).
L’art. 26 della proposta di legge, tuttavia, innovando l’art. 71 delle disposizioni attuative del codice civile e che introduce la disciplina del registro degli amministratori di condominio, sembra incidere sulla materia delle “professioni”, di competenza concorrente stato-Regioni.
Sul punto va detto che la disciplina non sembra però presentare profili di illegittimità per violazione dell’art. 117 Cost.. Ricordo infatti che la Corte costituzionale ha in diversi casi chiarito che sono le leggi regionali a non poter istituire registri di amministratori di immobili. Con la sentenza n. 57 del 2007, in particolare, la Corte ha dichiarato illegittima la legge della Regione Marche, proprio perché, istituendo il registro degli amministratori, finiva per invadere l’ambito di competenza riservato allo Stato. Infatti, “secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 424, 405, 355 e 319 del 2005 e nn. 359 e 353 del 2003), resta riservata alla legislazione dello Stato la formulazione dei principi fondamentali in materia di professioni, tra cui l’individuazione delle varie figure professionali. “In assenza, dunque, della previa individuazione, da parte dello Stato, della figura professionale dell’amministratore di condominio e di immobili e della definizione dei contenuti e dei requisiti culturali e tecnico-professionali afferenti la qualifica dell’operatore di cui trattasi, la potestà concorrente delle Regioni dovrebbe rispettare il principio fondamentale secondo cui l’istituzione di nuovi e diversi albi (rispetto a quelli già istituiti dalle leggi statali) per l’esercizio di attività professionali è prerogativa esclusiva del legislatore nazionale, avendo gli stessi una funzione individuatrice delle professioni, preclusa in quanto tale alla competenza regionale.
Ciò premesso, occorre anche segnalare che in alcuni suoi precedenti interventi l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato si era espressa in senso negativo su proposte di riforma del condominio che prevedevano l’istituzione di un registro pubblico per gli amministratori. Nel parere trasmesso al Parlamento il 9 gennaio 2006, in particolare, l’Autorità aveva rilevato qualche criticità rispetto ai principi di concorrenza e libero mercato in quanto l’obbligo di iscrizione quale condizione per esercitare l’attività di amministratore di immobili avrebbe costituito una ingiustificata restrizione della concorrenza, ribadendo che l’esercizio di una precessione è di norma libero e limitazioni legislative devono avere carattere eccezionale e trovare giustificazione in esigenze di tutela di interessi generali.
Indubbiamente, allora, è opportuno che alla Camera dei deputati ci si soffermi sull’analisi di questo profilo, per verificare se gli obiettivi di trasparenza che si intendono perseguire con l’istituzione del registro siano meritevoli di tutela e, soprattutto, se le condizioni, le modalità di iscrizione e gli oneri a carico degli aspiranti amministratori previsti nella riforma siano adeguati agli obiettivi stessi.
Anche in questo senso merita un richiamo quanto suggerito da Confedilizia, secondo cui più opportuno sarebbe istituire presso gli Uffici provinciali dell’Agenzia del Territorio, il Repertorio catastale dei condominii e dei loro amministratori, in cui vengano annotati, per ogni condominio, tutti i dati (compresi quelli relativi agli amministratori). In questo modo sarebbe facilmente reperibile una fotografia completa di ciascun immobile. 

4. Le novità di maggior rilievo della riforma

– Nuova elencazione delle “parti comuni” (art. 1)
Il disegno di legge mira anzitutto ad introdurre una nuova elencazione delle parti comuni, che tiene conto anche dell’evoluzione tecnologica intervenuta dal 1942 ad oggi e degli approdi giurisprudenziali (modifica all’art. 1117 c.c.).
Per limitarci a qualche esempio, ora tra le parti comuni rientrerebbero anche le aree destinate a parcheggio, gli impianti idrici e fognari, i sistemi centralizzati di trasmissione per la ricezione radiotelevisiva, ecc. 

– Ambito di applicazione della disciplina sul condominio (art. 2)
Viene poi aggiunta una norma volta a definire l’ambito di applicabilità della disciplina. Mentre attualmente, come noto, è ritenuto condominio esclusivamente quello che si estende verticalmente, il progetto di legge vuole far confluire sotto la disciplina del condominio “tutti i casi in cui più unità immobiliari o più edifici ovvero più condominii di unità immobiliari o di edifici abbiano parti comuni ai sensi dell’art. 1117”.
Il Parlamento, quindi, intende farsi carico dell’esigenza di chiarire cosa si intenda per condominio, anche per mettere fine al contenzioso apertosi sul punto.
Così, per limitarci ad un esempio, in questa nozione sembra ricompreso anche il cosiddetto “supercondominio”, ovvero quel complesso residenziale in cui confluiscono una pluralità di edifici i quali, sebbene costituenti autonomi condominii, sono parte della medesima organizzazione, in quanto legati tra loro dall’esistenza di talune parti o servizi comuni (es. viale d’accesso, zone verdi, impianto di illuminazione, guardiola adibita a portineria, ecc.). Ebbene, è noto che per lungo tempo giurisprudenza e dottrina sono state impegnate a chiarire se tali complessi dovessero essere assoggettati alla disciplina della comunione o a quella del condominio. Secondo alcune ricostruzioni, ad esempio, i supercondomini darebbero luogo ad un “doppio regime”. Così, per i beni e gli impianti comuni agli edifici che siano funzionali al miglior godimento delle proprietà esclusive si applica la disciplina del condominio (es. viale in ingresso, tubature, ecc.), per quelli che solo accrescono il pregio o il valore dei singoli edifici senza integrare quel rapporto di accessorietà rispetto alla proprietà esclusiva si applica, invece, la disciplina della comunione (es. piscina, campi da tennis, laghetti, ecc.) (In questo senso Cass. civ. sez. III, 3 ottobre 2003, n. 14791).  
Con la proposta di riforma legislativa all’esame della Camera si intende quindi fare definitiva chiarezza sul punto, estendendo la disciplina sul condominio anche ai supercondominii, purché, come specificato nella stessa norma, gli edifici in questione abbiano “parti comuni ai sensi dell’art. 1117 c.c.”. Occorrerà quindi riferirsi a tale articolo per definire quali beni comuni sottostiano alla disciplina del condominio.

– Modificazioni delle destinazioni d’uso e procedura a tutela delle destinazioni d’uso (art. 2): alcune considerazioni critiche
Il progetto di legge, introducendo l’art. 1117-ter – prevede la possibilità di sostituire le parti comuni del condominio o di modificarne la destinazione d’uso mediante il ricorso alle maggioranze previste dall’art. 1136, quinto comma. Sarà quindi possibile deliberare la modificazione della destinazione d’uso di un bene con un numero di voti che rappresenti la maggioranza dei presenti e i due terzi del valore dell’edificio.
La riforma mira quindi a superare la regola dell’unanimità dei consensi dei partecipanti al condominio (ritenuta necessaria, peraltro, da Cass. Civ., Sez. II, 14 giugno 2006, n. 13752) e a rendere più agevoli, dunque, le modifiche di destinazione d’uso dei beni comuni.
Occorre chiedersi, però, se complessivamente considerata, la nuova disciplina rechi realmente una semplificazione.
L’impressione è infatti, piuttosto, quella di un aggravio delle procedure. Anzitutto, la norma stabilisce che si possa procedere a modifiche di destinazioni d’uso dei beni comuni se ne sia cessata l’utilità o se sia “altrimenti realizzabile l’interesse comune”. Cosa comporta questa previsione? Che si debba ogni volta dimostrare di poter assolvere in altro modo all’interesse condominiale soddisfatto dal bene di cui si intende mutare la destinazione? Così interpretata, la disposizione rischia di essere paralizzante.
La norma, poi, richiede una serie di adempimenti per la convocazione dell’assemblea, e stabilisce che la delibera debba essere assunta, a pena di nullità, nella forma dell’atto pubblico.  
Siamo allora certi che l’obiettivo del legislatore – semplificare la procedura modificare le destinazioni d’uso delle parti comuni – sia ragionevolmente perseguito dal legislatore con questa disciplina? Oppure si finisce addirittura per rendere ancora più complesso e oneroso l’iter per arrivare a questo tipo di decisioni?
La disciplina approvata dal Senato, peraltro, contiene una nuova procedura a tutela delle destinazioni d’uso. Ciascun condominio, così come ciascun conduttore, può infatti chiedere all’amministratore di intervenire contro attività contrarie alle destinazioni d’uso delle parti comuni (o delle unità immobiliari di proprietà individuale). Più precisamente, l’amministratore interviene con una diffida. Se la stessa viene elusa, l’amministratore provvede a convocare un’assemblea. Qualora non vi provveda entro 30 giorni dalla richiesta, l’istante può agire in giudizio e l’autorità giudiziaria provvede in via d’urgenza e, accertata la violazione, ordina la cessazione dell’attività e la rimessione in pristino, salvo il risarcimento del danno e la possibilità di condannare il responsabile al pagamento di una ulteriore somma di denaro in favore del condominio. 
Quindi, la destinazione d’uso del bene diventa interesse meritevole di tutela, al punto da consentire anche ai conduttori di richiedere l’intervento dell’amministrazione e l’attivazione della procedura vista.
Su tali aspetti della disciplina all’esame del Parlamento sembra potersi esprimere qualche perplessità. Prevedere che anche il conduttore possa opporsi ad attività contrarie alla destinazione d’uso parrebbe eccessivo. Peraltro, dalla formulazione della disposizione – “ogni condominio ed ogni conduttore può chiedere all’amministratore di intervenire mediante diffida…” – sembra che il conduttore possa opporsi alle attività contrarie alla destinazione d’uso anche nel caso in cui il proprietario-locatore dell’unità abitativa non sia ad esse contrario. Forse, in questo aspetto, la disciplina è al limite del ragionevole, comprimendo eccessivamente il diritto di proprietà.

Merita qui un richiamo, sebbene attinente ad un altro aspetto della disciplina, la norma della riforma che riguarda la partecipazione in assemblea di usufruttuari e conduttori. Anche in questo caso, infatti, possono sorgere dubbi sul ruolo che viene attribuito ai conduttori. Si tratta della disposizione che prevede, salvo patto contrario, che “gli usufruttuari e, in loro vece ove sussistano, i conduttori esercitano il diritto di voto nelle deliberazioni che attengono all’ordinaria amministrazione e al godimento delle cose e dei servizi comuni”. A bilanciamento di tale previsione, la norma aggiunge che “essi sono direttamente obbligati a concorrere nelle relative spese in solido con i proprietari”.
Anche in questo caso la scelta dovrebbe essere forse rimeditata in Parlamento, posto che non sembra tenere conto della circostanza che non raramente lo stesso soggetto è titolare di diritto di usufrutto su più unità abitative del medesimo edificio e che in questa ipotesi, quindi, la previsione di una partecipazione dei conduttori all’assemblea rischia di comprometterne irragionevolmente la posizione. 

– Previsione di quorum meno alti per la realizzazione di opere di interesse sociale (art. 5) e procedura d’urgenza per la tutela della sicurezza (art. 7)
Un’altra importante novità della riforma riguarda l’abbassamento dei quorum richiesti (maggioranza degli intervenuti e 1/3 del valore dell’edificio) per deliberare la realizzazione di opere volte a migliorare la sicurezza e la salubrità degli edifici e degli impianti, le opere volte ad eliminare le barriere architettoniche, quelle orientate al contenimento del consumo energetico degli edifici o finalizzare alla realizzazione di parcheggi o, ancora, alla istallazione di impianti centralizzati di ricezione radiotelevisiva.
La norma consente, quindi, la realizzazione di questi interventi sulla base di un consenso non necessariamente ampio dei partecipanti al condominio, con inevitabile compressione del diritto di proprietà degli stessi.
Come noto, la Costituzione permette al legislatore di disciplinare il diritto di proprietà anche al fine di “assicurarne la funzione sociale” (art. 42 Cost.). la disposizione costituzionale consente, quindi, di limitare il diritto di proprietà. Ora, quelli che il legislatore della riforma si pone sono fini di indubbia rilevanza sociale. Ma le limitazioni poste per conseguire quei fini possono considerarsi ragionevoli?  
Le stesse considerazioni e gli stessi dubbi possono prospettarsi anche con riferimento alla disciplina prevista per gli interventi di rimozione – nelle parti comuni così come nelle proprietà individuali – degli impianti o delle opere che non rispettino la normativa sulla sicurezza degli edifici.
Anche in questo caso, in effetti, la riforma si pone l’obiettivo di realizzare interessi di indubbia rilevanza costituzionale. Ma va tenuto presente che la disciplina stabilisce che è sufficiente il “ragionevole sospetto” che difettino le condizioni di sicurezza perché l’amministratore possa accedere, su richiesta anche solo di un condominio o di un conduttore, alle parti comuni dell’edificio e che possa chiedere di accedere alle parti di proprietà individuali al proprietario o, ancora una volta, al conduttore. Su quest’ultimo punto, poi, (la possibilità di accedere alle unità abitative) la norma aggiunge che la semplice esibizione di documentazione amministrativa accertante l’osservanza delle normative di sicurezza non può considerarsi di ostacolo all’accesso. La norma prevede infine una specifica e complessa disciplina per regolare i casi in cui l’accesso venga negato (con possibilità di adire l’autorità giudiziaria) e quelli in cui venga accertata la situazione di pericolo.
Ancora una volta occorre chiedersi se, pur a fronte di finalità apprezzabili sul piano costituzionale, la disciplina scelta rispetti i canoni della ragionevolezza e se in alcuni aspetti (ad esempio nella definizione del ruolo che viene riconosciuto ai conduttori) non si sia in presenza di una eccessiva compressione del diritto di proprietà. 

– L’amministratore (art. 9)
Una delle più rilevanti novità della riforma all’esame del Parlamento è la parte delle disposizioni del codice dedicata alla figura dell’amministratore. Questi, il cui incarico è elevato alla durata di due anni rinnovabili, sarà tenuto ad assolvere ad una serie di obblighi. Per limitarci a qualche esempio, oltre a dover essere iscritto nel Registro istituito presso la Camera di Commercio (supra), dovrà, all’atto dell’accettazione della nomina, rendere una serie di informazioni (tra cui, ad esempio, l’ubicazione, la denominazione e il codice fiscale di eventuali ulteriori condomini amministrati). Inoltre, “ove richiesto”, dovrà presentare ai condomini, pena la “nullità” della sua nomina, una polizza di assicurazione a garanzia degli atti compiuti nell’espletamento del mandato. Il massimale dell’assicurazione non potrà essere inferiore all’ammontare dell’importo dell’ultimo bilancio consuntivo approvato dall’assemblea (e può dover variare se successivamente il condominio delibererà la realizzazione di lavori straordinari).
Il nuovo art. 1129 conterrà, poi, una esemplificazione delle ipotesi integranti gravi irregolarità, al ricorrere delle quali l’amministratore potrà essere revocato su delibera dell’assemblea o dall’autorità giudiziaria su ricorso di ciascun condomino (es. gestione con modalità che possono generare possibilità di confusione tra il patrimonio del condominio e il patrimonio personale dell’amministratore; inerzia di fronte a situazioni che richiedono il suo intervento per la sicurezza).
In generale, deve osservarsi che si tratta di previsioni volte a garantire una maggiore trasparenza nella gestione del condominio da parte degli amministratori e a mettere i condomini al riparo da situazioni purtroppo verificatesi con frequenza (si pensi alla ‘fuga’ degli amministratori con la cassa).
Tuttavia, il rischio è che l’aggravio degli oneri posti a carico degli amministratori finisca per ripercuotersi, in termini economici, proprio sui fruitori del servizio, e quindi sui condomini.

5. Considerazioni conclusive

Le finalità perseguite dal legislatore nella proposta di riforma della disciplina del condominio attualmente all’esame della Camera sono certamente apprezzabili e condivisibili.
I dubbi, come visto, riguardano tuttavia le modalità con le quali si è tentato di far fronte ai problemi che attualmente incontra, nel nostro Paese, la realtà condominiale.
In alcuni casi l’impressione che si ha è che l’obiettivo di uno snellimento delle procedure non solo non sia stato raggiunto ma che, addirittura, l’esito rischi di essere opposto. Peraltro, molto spesso è prevista – al fine di superare situazioni di stallo interne al condominio – la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria. Il fine, però, dovrebbe essere soprattutto quello di alleggerire il contenzioso giudiziario, che è in larga parte rappresentato proprio dalle liti condominiali (per le quali, lo si ricorda per inciso, l’applicabilità della nuova disciplina sulla mediazione è stata peraltro posticipata di un anno).
Peraltro, l’aggravio di talune procedure (ad es. la previsione della forma dell’atto pubblico per alcune delibere) così come la previsione di ulteriori oneri a carico degli amministratori rischiano di ripercuotersi sui condomini, rendendo economicamente più gravose le spese connesse alla gestione condominiale.

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