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“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione della Prof.ssa Sara Valaguzza

febbraio 22, 2022

Sara Valaguzza

Professore ordinario di diritto amministrativo e dell’ambiente all’Università degli Studi di Milano, Direttore scientifico del Centro per il diritto e management delle costruzioni.

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Rigenerazione come nuovo approccio delle regole, alimentato da un trend globale in tutt’uno con l’idea politica di sviluppo sostenibile

L’elemento fortemente caratterizzante della rigenerazione urbana è il nuovo metodo di approccio all’azione trasformativa del territorio e del patrimonio esistente.

Il nuovo approccio implica anzitutto una sintesi e un arricchimento di prospettiva dei vari segmenti dell’edilizia e dell’urbanistica, le cui norme si sono occupate, fino a poco tempo fa, prevalentemente di aspetti tecnici e applicativi, lasciando sullo sfondo – e comunque fuori dalla procedura – lo scenario strategico e di impatto che è però inevitabile effetto delle modifiche che si introducano all’ambiente costruito.

La sintesi che la rigenerazione urbana porta nel settore ha tanto più senso quanto più sia capace di unire il criterio tecnico allo scenario di crescita atteso.

Per questo nel concetto di rigenerazione, è insita la consapevolezza che il costruire è un’azione propriamente politica.

Manca ancora nel nostro Paese un documento di strategia delle costruzioni, che esterni gli obiettivi a breve e medio termine per il settore, ma l’auspicio è che il percorso avviato con il dibattito sulla rigenerazione urbana, da un lato,  e con il Green deal, dall’altro – che evidenziano la rilevanza del comparto anche ai fini del raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione e quindi all’interno delle politiche di mitigazione e di adattamento al cambiamento climatico – porti il Governo ad orientarsi in questa direzione.

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La rigenerazione urbana avvia un metodo peculiare perché si propone di trasformare il patrimonio edilizio esistente solo dopo avere analizzato il contesto e aver svolto valutazioni predittive degli impatti della trasformazione in studio, grazie all’utilizzo di discipline diverse e tra loro trasversali capaci di cogliere la triplice dimensione della sostenibilità.

Questo metodo complesso è un trend globale, conseguenza di un altro assunto globale, che è l’idea politica di sviluppo sostenibile.

In questo senso, rigenerazione urbana e sviluppo sostenibile sono un tutt’uno, che vede al centro il benessere della persona.

Il fatto che si tratti di un trend globale è interessante perché ci consente di confrontare prassi e di esportare modelli, come è avvenuto, per esempio, con i programmi reinventing cities che, con procedure simili ed analoghi obiettivi, hanno portato anche a Milano un nuovo sistema di negoziazione tra gli operatori economici ed le istituzioni, orientato al governo e alla tutela, in partnership, di interessi comuni.

In quest’ottica, la rigenerazione urbana fornisce l’occasione per generalizzare un approccio attualizzato a qualsiasi operazione di costruzione o ricostruzione, e portare alla creazione di procedure e schemi di azione da replicare come standard di buone prassi di comune utilizzo.

La rigenerazione urbana come nuovo metodo di trasformazione non solo delle aree degradate

Peraltro, mi pare che una interpretazione ampia nei termini che ho prospettato di rigenerazione urbana si ritrovi anche nel DDL che si sta discutendo al Senato: le prime proposte contenevano una definizione che legava la rigenerazione solo agli interventi su ambiti degradati, mentre nei successivi testi gli ambiti caratterizzati da degrado sono stati indicati come quelli su cui prioritariamente si dirige l’azione di trasformazione, ma non più come i soli ambiti possibili oggetto di rigenerazione.

È chiaro che la priorità della rigenerazione riguarda i territori e i comparti socio-economici feriti o  compromessi sotto il profilo ambientale, ma l’apertura anche a siti “sani” eppure migliorabili in termini di benessere individuale e collettivo, sebbene in via residuale, rende ancora più centrale il tema di cui stiamo discutendo.

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I fattori chiave della rigenerazione

Il metodo della rigenerazione si caratterizza per la presenza di alcuni fattori chiave, che determinano il successo dell’operazioni di trasformazione e il raggiungimento degli obiettivi condivisi:

  • la presenza di premialità per chi interviene investendo risorse economiche per trasformare in meglio un patrimonio esistente secondo i parametri di sostenibilità;
  • l’analisi preliminare delle tre componenti della sostenibilità, al fine di verificare le potenzialità trasformative, prevedendo gli effetti virtuosi su ambiente, società ed economia;
  • la necessità di attivare discipline diverse per rendere al meglio le analisi di cui ho detto, tra cui l’economia, la sociologia, le scienze ambientali, le scienze comportamentali, la statistica;
  • l’applicazione di un metodo rigorosamente scientifico, che permetta di effettuare misurazioni in maniera corretta, che si basi sul sistema delle sperimentazioni, che proceda per prove ed errori, per leggere la realtà da trasformare in maniera attenta, mettendo alla prova le ipotesi più accreditate;
  • l’attivazione di sistemi di misurazione ex ante ed ex post che consentano di tenere sotto controlli i risultati ottenuti e di intervenire con dei correttivi se necessario.

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Gli accordi collaborativi come elemento complementare ai processi rigenerativi

Per mettere a sistema questi fattore chiave, è necessario attivare delle dinamiche collaborative che favoriscano, durante tutto il processo di trasformazione, lo scambio di informazioni tra le varie discipline, in un ambiente di dati condiviso, e che consentano di includere tutti gli attori del processo generativo in una unica alleanza unita verso i target di sostenibilità, individuando anche indicatori di risultato che permettano di premiare le condotte virtuose degli operatori economici che riescano efficacemente a produrre valore aggiunto in termini di impatto sociale, economico e ambientale grazie alla loro azione.

In quest’ottica si stanno approfondendo le modalità di impiego degli accordi collaborativi, nel contesto della rigenerazione urbana, cioè di discipline giuridiche di rete, capaci di unire più soggetti tutti coinvolti nel successo di una certa iniziativa, stabilendo target da perseguire insieme e compendiandoli con premialità per chi ottenga i risultati auspicati.

In pratica, con gli accordi collaborativi si stimola l’azione sinergica dei componenti delle diverse discipline, a beneficio di una visione di insieme completa e dettagliata, e si crea una filiera di operatori economici e consulenti che combinano le proprie azioni per migliorarne la resa del gruppo.

Con la costruzione di piattaforme collaborative, la collaborazione, i cui effetti virtuosi sono studiati nell’ambito delle scienze economiche (penso alla teoria dei giochi), ma anche delle scienze comportamentali (penso alla sindrome della pecora nera), passa a migliorare anche le relazioni contrattuali, trasformandole da rigide ed antagoniste, a flessibili e dialogiche.

Nel mondo delle rigenerazione urbana, gli accordi collaborativi possono così integrare la contrattualistica tradizionale consentendo di trasferire, sul piano degli impegni delle parti e della divisione di compiti e responsabilità, la logica del perseguimento delle varie finalità che possono caratterizzare l’intervento di rigenerazione, che sia il miglioramento dell’efficienza energetica, o la creazione di nuovi posti di lavoro, piuttosto che la protezione della biodiversità o la valorizzazione di sistemi di mobilità sostenibile.

Inserire la collaborazione come pivot delle relazioni giuridiche tra gli attori del processo di trasformazione è un altro profilo di innovazione per la diffusione di buone prassi che completerebbe il ciclo del nuovo metodo introdotto con la rigenerazione urbana.

Si tratta di una rivoluzione nel modo di pensare ai rapporti giuridici tra le parti, che si spostano dalla logica dei contratti “uno ad uno” ad una dimensione di network, nella quale il guadagno degli operatori economici sta anche nel saper creare le migliori condizioni di contorno grazie alla trasformazione che pongono in essere.

All’Università Statale, con il mio gruppo di ricerca abbiamo avviato nel 2017 un progetto di studio assieme al Kings College di Londra sugli accordi collaborativi, lavorando anche sulle applicazioni di questa tecnica al comparto di alcuni interventi di trasformazione urbana.

I dati analizzati ci consentono già di dire che l’attivazione di protocolli di collaborazione a cui aderiscono diverse parti coinvolte in un medesimo obiettivo comune – come è quello di un intervento di rigenerazione –  è capace di portare tangibile valore pubblico aggiunto, proprio nel senso degli indicatori di sostenibilità. Tanto che nel processo di trasformazione rigenerativa collegato alla realizzazione del nuovo campus della Statale a MIND è previsto un accordo collaborativo che consenta di dialogare con gli stakeholders, con le istituzioni, oltre che con le imprese coinvolte nelle azioni per la realizzazione del progetto, al fine di realizzare la migliore qualità prevedendo gli effetti di ogni scelta, a beneficio finale degli utenti del nuovo comparto accademico.

Questo studio proseguirà ancora grazie ad una azione di rete con altre università lombarde, Bicocca, Bocconi e Politecnico, nell’ambito del quale studieremo il fenomeno della rigenerazione dal lato delle infrastrutture di ricerca, nel caso della Statale, diffuse su tre polarità: Festa del Perdono, Mind nell’area ex Expo e via Celoria.

Foto d’archivio: Sara Valaguzza con Marilisa D’Amico e Achille Colombo Clerici

“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione della Prof.ssa Marilisa D’Amico

febbraio 21, 2022

Rigenerazione urbana, tra P.N.R.R., recenti proposte legislative e prospettive future. Alcune riflessioni nella prospettiva del diritto costituzionale[1]

Prof.ssa Marilisa D’Amico[2]

SOMMARIO: 1. Premessa: la nozione di rigenerazione urbana – 2. Rigenerazione urbana, la dimensione sovranazionale 3. La dimensione nazionale, tra P.N.R.R. e d.d.l. recante Misure per la rigenerazione urbana – 4. Rigenerazione urbana come “crocevia” di diritti – 5. Il caso della Regione Lombardia e l’intervento della Corte costituzionale (sent. n. 202 del 2021). 6. Riflessioni conclusive.

  1. Premessa: la nozione di rigenerazione urbana

Il tema della rigenerazione urbana è, con sempre più frequenza, al centro del dibattito pubblico, vuoi per il crescente interesse rivolto in generale verso le questioni ambientali, vuoi, soprattutto, per l’attenzione che su questa specifica tematica le istituzioni, nazionali ed europee, hanno mostrato nei mesi dell’emergenza pandemica.

Con questa consapevolezza, va ricordato in premessa che, con l’espressione “rigenerazione urbana”, si fa riferimento a particolari programmi di recupero e riqualificazione del patrimonio immobiliare e degli spazi urbani, con l’obiettivo di migliorare la qualità dell’abitare a livello sia ambientale sia sociale, immaginando soprattutto di intervenire a vantaggio delle aree periferiche più degradate[3].

Questa complessa natura fa sì che ogni progetto di rigenerazione urbana si sostanzi in interventi atti a produrre effetti non solo sull’ambiente e sul decoro urbano, ma anche sul tessuto sociale cittadino, in particolare al fine di ridurre fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale.

Con gli interventi di rigenerazione urbana, ancora, i quartieri o le parti delle città interessate vengono sottoposti a una serie di miglioramenti tali da renderne l’edificato compatibile dal punto di vista ambientale, con l’impiego di materiali ecologici, la realizzazione della più alta autonomia dal punto di vista energetico, il progressivo ricorso alle fonti rinnovabili; ma anche in modo tale da limitare l’inquinamento acustico e raggiungere standard adeguati per parcheggi, esercizi commerciali, trasporti pubblici, luoghi di aggregazione sociale, culturale e religiosa, di impianti sportivi e aree verdi, con l’obiettivo ultimo di ottenere un complessivo innalzamento della qualità della vita degli abitanti[4].

L’obiettivo, in ultima istanza, è quello di “ricucire”[5] gli strappi che si producono, all’interno del tessuto urbano, tra centro e periferie, tra quartieri disagiati e quartieri residenziali, tra zone storiche monumentalizzate e zone popolari densamente abitate[6].

Con le riflessioni proposte nelle seguenti pagine, ci si intende soffermare, dopo alcuni rilievi introduttivi, su alcune delle questioni che vengono implicate dai progetti di rigenerazione urbana, nella prospettiva del diritto costituzionale, prestando particolare attenzione cioè all’individuazione dei principi costituzionali in gioco e alla tenuta del sistema di riparto di competenze tra i diversi livelli di governo, anche alla luce del possibile contributo offerto in subiecta materia dalla Corte costituzionale.

  • Rigenerazione urbana, la dimensione sovranazionale

L’esigenza di rigenerare le città nel senso di rendere le stesse più sostenibili a livello ambientale e sociale, nei termini di cui si è detto in precedenza, non è del tutto nuova nel panorama sovranazionale.

In particolare, merita di essere richiamata l’esperienza delle Nazioni Unite, cui si deve l’istituzione nel 1974 del primo organismo internazionale dedicato all’urbanizzazione, la United Nations Habitat and Human Settlements Foundation[7], poi evoluta nello United Nations Centre for Human Settlements[8], a sua volta sfociato nel programma UN HABITAT attivo tutt’oggi.

Al fine di comprendere le ragioni sottese alla scelta delle Nazioni Unite di dedicare specifica attenzione al tema della rigenerazione urbana, è necessario volgere lo sguardo ad alcuni fondamentali documenti, ossia la Vancouver Declaration on Human Settlements[9], conosciuta come Habitat I, la Istanbul Declaration on Human Settlements[10], nota come Habitat II, la Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium[11] e, in ultimo, la Quito Declaration on Sustainable Cities and Human Settlements for All[12], denominata anche Habitat III.

Con riferimento alla Dichiarazione di Vancouver, questa merita di essere richiamata in quanto è in essa che per la prima volta viene riconosciuta la natura complessa del fenomeno dell’urbanizzazione. In particolare, all’interno di questo importante documento si afferma come l’urbanizzazione non sia da concepirsi come un fenomeno isolato, bensì come situazione capace di influenzare lo sviluppo umano, sociale ed economico e di impattare gravemente sull’ambiente e il territorio[13].

Da tale affermazione, discende l’esigenza di pianificare strategie condivise a livello internazionale finalizzate al contrasto dell’urbanizzazione incontrollata, con la consapevolezza che gli insediamenti umani sono sia strumento sia oggetto di uno sviluppo pieno e sostenibile[14].

Medesimo principio viene poi nuovamente richiamato nella Dichiarazione di Istanbul, la quale si sostanzia in una riaffermazione dei principi espressi in occasione della Conferenza di Vancouver, e, da ultimo, nella Dichiarazione di Quito, da cui emerge la necessità di guardare all’urbanizzazione come opportunità, intendendo la stessa quale motore di crescita economica, sociale e culturale, in una prospettiva di sviluppo sostenibile[15].

La centralità del tema dell’urbanizzazione nel contesto dello sviluppo sostenibile si mostra anche con riferimento alla Agenda ONU 2030[16], la quale affronta la tematica della “rigenerazione urbana”, riconducendo la stessa al Goal 11: Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili.

Secondo tale obiettivo, per un futuro sostenibile è imprescindibile far proprio un concetto nuovo di città capace, da un lato, di garantire il progresso sociale e umano, dall’altro, di assicurare la tutela dell’ambiente e del suolo.

Questo concetto di città fatto proprio dalle Nazioni Unite appare certamente sfidante, ma ancor più necessario in ottica di sviluppo sostenibile sia sul versante ambientale[17]  sia sul versante economico[18] e sociale[19].

  • La dimensione nazionale, tra P.N.R.R. e d.d.l. recante Misure per la rigenerazione urbana

Nel contesto domestico, va subito rilevato che, negli ultimi anni, la tematica della rigenerazione urbana è stata interessata da numerosi interventi legislativi in materia di edilizia e di governo del territorio: ad esempio, con le leggi di bilancio 2019 (L. 145/18), 2020 (L. 160/19) e 2021 (L. 178/20), e con misure contenute in diversi decreti-legge, volte al rinnovo e all’introduzione di agevolazioni fiscali a favore del patrimonio immobiliare privato, nonché alla riqualificazione urbana, nonché con recenti modifiche del Testo unico dell’edilizia (D.P.R. 380/2001).

In questa sede, interessa sottolineare, in particolare, che la rigenerazione urbana è una delle missioni in cui si articola il P.N.R.R., il quale ricomprende la stessa nell’ambito della missione 5 – Inclusione e coesione[20].

In tale ambito, rigenerazione urbana e housing sociale sono intesi quali linee d’azione volte ad integrare politiche e investimenti nazionali che riguardano sia la disponibilità di case pubbliche e private, sia la rigenerazione urbana e territoriale.

Tra gli obiettivi generali della Missione 5 figura, infatti, il recupero e la rigenerazione di edifici e territori urbani, con particolare attenzione a periferie e aree interne del paese.

Nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, la rigenerazione urbana viene definita quale “strumento di supporto all’inclusione soprattutto giovanile, e al recupero del degrado sociale e ambientale”, da realizzarsi mediante specifici investimenti e progetti.

La circostanza che il P.N.R.R. prenda in considerazione il tema in parola può meglio apprezzarsi se si tiene a mente che proprio l’emergenza sanitaria ha stimolato un nuovo dibattito sul ruolo e sulle funzioni delle città, in virtù delle mutate tendenze alla socialità nella vita urbana, delle potenzialità di maggiore tutela ambientale connesse a nuove modalità di fornitura e fruizione dei servizi in digitale.

Contestualmente, la pandemia ha reso ancora più evidenti le criticità degli insediamenti urbani di fronte alle grandi sfide poste dai cambiamenti climatici, dal dissesto idrogeologico, dall’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo, dal degrado del territorio, del paesaggio e dell’ecosistema; ciò che ha portato alla formazione di una consapevolezza più diffusa circa l’urgenza di implementare modelli alternativi.

In questo contesto, anche a livello europeo, si è ragionato intorno alla combinazione di due fenomeni, diversi ma correlati: l’espansione delle città, da una parte; la dispersione delle aree edificate, dall’atra.

Ora, in questa cornice, si inserisce il disegno di legge, attualmente all’esame del Senato, recante Misure per la rigenerazione urbana[21].

Tale disegno di legge, presentato in data 11 marzo 2019 e poi successivamente rivisto anche alla luce delle sollecitazioni provenienti dal P.N.R.R., individua nella rigenerazione urbana “lo strumento fondamentale di trasformazione, sviluppo e governo del territorio senza consumo di suolo” con l’obiettivo di favorire, da un lato, la tutela ambientale e, dall’altro, l’inclusione sociale.

L’articolato, che è indubbiamente molto complesso, contiene alcuni elementi d’interesse che possono essere qui sinteticamente riportati.

L’art. 1, comma 1, prevede, nel dettaglio, che la legge dia attuazione degli articoli 9, 41, 42, 44 e 117, terzo comma, della Costituzione e della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata ai sensi della legge 9 gennaio 2006, n. 14, e degli articoli 11 e 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nell’ambito della normativa nazionale in materia di governo del territorio, individua nella rigenerazione urbana lo strumento fondamentale di trasformazione.

In questa parte introduttiva vengono esplicitate le principali finalità dell’intervento legislativo, il quale, secondo quanto indicato nel disegno di legge, è volto a garantire la tutela dell’ambiente e del paesaggio; la sovranità agroalimentare; e la salvaguardia delle funzioni ecosistemiche del suolo.

Per raggiungere questi obiettivi, il legislatore ha previsto alcuni specifici ambiti di intervento.

In primo luogo, si intende contribuire all’arresto del consumo di suolo e migliorare la permeabilità dei suoli nel tessuto urbano, tramite il principio del riuso e della invarianza idraulica, anche al fine della mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici nelle città, favorendo il riequilibrio ambientale, la sostenibilità ecologica, la presenza di aree verdi e il rimboschimento, l’attuazione di soluzioni tecnologiche, architettoniche ed ingegneristiche per la resilienza urbana.

Un secondo ambito riguarda il riuso edilizio di aree già urbanizzate e di aree produttive con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché dei complessi edilizi e di edifici pubblici o privati, in stato di degrado o di abbandono o dismessi o inutilizzati o in via di dismissione o da rilocalizzare, incentivandone la riqualificazione fisico-funzionale, la sostenibilità ambientale, la sostituzione e il miglioramento del decoro urbano e architettonico complessivo.

In terzo luogo, si cerca di favorire l’innalzamento del livello della qualità della vita sostenendo l’integrazione sociale, culturale e funzionale mediante la formazione di nuove centralità urbane, nonché la interconnessione funzionale promuovendo la concezione di quartieri residenziali integrati e “compatti”; così come favorire la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale allo scopo di soddisfare la domanda abitativa e la coesione sociale;

Correlativamente, si vuole favorire l’accessibilità e l’integrazione delle infrastrutture della mobilità e dei percorsi pedonali e ciclabili con il tessuto urbano delle aree oggetto di rigenerazione urbana e, più in generale, con le politiche urbane della mobilità sostenibile e con la rete dei trasporti collettivi anche promuovendo interventi di rigenerazione urbana nei nodi d’interscambio in modo da ridurre la dipendenza dalla mobilità privata.

Un ulteriore ambito di estremo interesse che il legislatore prende in considerazione all’interno del progetto in esame riguarda la partecipazione attiva degli abitanti alla progettazione e alla gestione dei programmi di rigenerazione urbana.

In aggiunta, nel solco di quanto osservato in premessa, il disegno di legge contiene una definizione puntuale del concetto di rigenerazione urbana: da intendersi come quel complesso sistematico di trasformazioni urbanistiche ed edilizie in ambiti urbani su aree e complessi edilizi caratterizzati da degrado urbanistico, edilizio, ambientale o socio-economico, che non determinino consumo di suolo, e secondo criteri che utilizzino metodologie e tecniche relative alla sostenibilità ambientale, anche mediante azioni di rinaturalizzazione dei suoli consumati in modo reversibile, con il recupero dei servizi ecosistemici persi tramite la de impermeabilizzazione, la bonifica, l’innalzamento del potenziale ecologico-ambientale e della biodiversità urbana;

L’art. 3 del d.d.l., facendo propria una metodologia sperimentata in diverse occasioni durante la pandemia, prevede l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, della cabina di regia nazionale per la rigenerazione urbana; ad essa partecipano i rappresentanti del Ministero della Transizione ecologica; del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili; del Ministero per i beni e le attività culturali, del Ministero dell’economia e delle finanze; delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano e dei comuni.

L’art. 4, inoltre, stabilisce che il Programma nazionale per la rigenerazione urbana è adottato, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con D.P.C.M., su proposta del Ministro della Transizione ecologica, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, con il Ministro per i beni e le attività culturali e con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Gli articoli successivi si occupano, tra le varie questioni, di istituire e regolamentare il “Fondo nazionale per la rigenerazione urbana”, di precisare i compiti delle Regioni, dei Comuni e delle Province autonome[22], di prevedere una “Banca del riuso e individuazione delle aree oggetto di rigenerazione urbana”, nonché di disciplinare il funzionamento e la formazione dei Piani comunali di rigenerazione urbana.

L’articolo 15 del d.d.l., inoltre, si occupa della partecipazione delle comunità locali, prevedendo, al comma 1, che siano disciplinati le forme e i modi della partecipazione diretta, a livello locale, dei cittadini nella definizione degli obiettivi dei piani di rigenerazione urbana e la piena condivisione dei progetti; l’art. 18, che costituisce l’unico articolo del Capo V, in materia di controlli – prevede che alle procedure e ai contratti di cui alla presente legge si applichino i controlli da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione con appositi protocolli.

Il progetto di articolato si conclude con un’ampia parte dedicata agli incentivi fiscali, tra cui, ad esempio, l’esenzione di IMU e TARI; alcune forme di riduzione delle somme dovute per l’occupazione di suolo pubblico; un pagamento in misura fissa delle imposte di registro, ipotecaria e catastale dovute per il trasferimento di immobili; e l’applicabilità di taluni benefici fiscali per ristrutturazioni edilizie ed efficientamento energetico.

  • La rigenerazione urbana come “crocevia” di diritti

Alla luce delle definizioni di rigenerazione urbana fatte proprie dal diritto nazionale e sovranazionale, si può intendere la stessa quale crocevia di più diritti, in particolare, del diritto all’ambiente, del diritto all’abitazione e, in ultimo, del diritto all’abitazione.

Con riferimento al diritto all’ambiente, è necessario guardare allo stesso nella sua duplice dimensione sia antropocentrica e relazionale sia oggettivistica e autonoma[23].

Come è noto, seppur il diritto all’ambiente sia stato incluso nel dettato costituzionale solo in tempi recentissimi[24], esso è stato già più volte affermato dalla Corte costituzionale, secondo due accezioni complementari fra loro.

La prima è da ricondursi alla definizione di ambiente fatta propria dalla Corte costituzionale fino ai primi anni ’90, secondo cui l’ambiente è «diritto fondamentale della persona ed interesse fondamentale della collettività»[25], da tutelarsi in quanto funzionale ai bisogni dell’uomo e alla sua salute e, dunque, in riferimento, agli artt. 2, 9 e 32 Cost[26].

La seconda guarda all’ambiente come «bene unitario»[27] da preservarsi in via autonoma prima ancora che in relazione all’uomo e, dunque, quale «valore costituzionale primario ed assoluto»[28].

Entrambe queste accezioni rilevano con riferimento al fenomeno della rigenerazione urbana, in quanto, come si è detto, essa mira a migliorare la qualità dell’abitare in maniera complessiva.

Ai fini del miglioramento complessivo della qualità dell’abitare è, infatti, imprescindibile considerare il diritto del singolo a vivere in un ambiente salubre e, pertanto, da tutelarsi sia in sé stesso sia quale strumento per garantire la salute dell’individuo.

Del resto, è la stessa Corte costituzionale ad affermare come la pianificazione urbanistica debba tenere in considerazione l’interesse fondamentale della persona alla difesa della salubrità dell’ambiente[29].

Al pari del diritto all’ambiente, in riferimento al tema della rigenerazione urbana rileva anche il diritto all’abitazione.

Come il diritto all’ambiente, anche il diritto all’abitazione non è espressamente sancito in Costituzione, se non indirettamente nel passaggio dell’art. 47 Cost. secondo cui “la Repubblica […] favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione”.

Il fatto che la Costituzione non individui espressamente un “diritto alla casa” non ha impedito alla Corte costituzionale di riconoscerne l’esistenza.

Ciò è chiaro se si guarda alla sent. 49 del 1987, in cui la Consulta afferma che è «indubbiamente doveroso da parte della collettività intera impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione»[30], e alla n. 217 del 1988 in cui la Corte afferma che «il diritto all’abitazione rientra infatti, fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione»[31] e, ancora, riporta come «creare le condizioni minime di uno Stato sociale, concorrere a garantire al maggior numero di cittadini possibile un fondamentale diritto sociale, quale quello all’abitazione, contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana, sono compiti cui lo Stato non può abdicare in nessun caso»[32].

Ciò è stato riaffermato anche nella sent. n. 119 del 1999, in cui si legge come «il diritto a una abitazione dignitosa rientra, innegabilmente, fra i diritti fondamentali della persona»[33], riprendendo quanto già affermato sempre dalla Consulta nella sentenza n. 404 del 1988 e dando di fatto rilievo costituzionale al principio sancito nel 1948 all’art. 25 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, secondo cui «ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo […] all’abitazione

In una prospettiva ancora più ampia, viene in rilievo anche un’idea di cittadinanza attiva e partecipata. Tra gli obiettivi che il legislatore si sta ponendo attraverso i percorsi di rigenerazione urbana, vi è infatti quello di attuare modelli di partecipazione attiva degli abitanti alla progettazione e alla gestione dei programmi di rigenerazione urbana.

In dottrina si è osservato, in proposito, che i privati vengono in questo modo fattivamente coinvolti, sia come cittadini riescono in questo modo ad esercitare il proprio diritto di partecipazione alle scelte riguardanti la gestione del territorio locale, sia come operatori economici che finanziano, in tutto o in parte, le opere strumentali al riuso e alla valorizzazione di beni e spazi urbani[34].

Dal punto di vista strettamente patrimonialistico, inoltre e come visto ampiamente, è possibile intendere la rigenerazione urbana come uno strumento per riqualificare aree e spazi in degrado, favorendo così il mercato immobiliare, con le correlate ricadute sul valore dei diritti dominicali.

  • Il caso della Regione Lombardia e l’intervento della Corte costituzionale (sent. n. 202 del 2021)

A margine delle considerazioni fatte in precedenza, che hanno una valenza di carattere generale, è possibile richiamare una vicenda specifica che riguarda il tema della rigenerazione urbana e che interessa direttamente il Comune di Milano e Regione Lombardia.

Nei primi mesi del 2021, all’attenzione della Corte costituzionale, è stato portato l’art. 40-bis della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), introdotto dall’art. 4, comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18[35]; normativa che il TAR della Lombardia aveva ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma, 117, commi secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118 della Costituzione, perché con essa il legislatore regionale avrebbe introdotto una disciplina per il recupero degli immobili abbandonati e degradati che comprime illegittimamente, da più angolazioni, la potestà pianificatoria comunale, essenzialmente in ragione della sua portata temporalmente indefinita, dell’assolutezza delle sue prescrizioni e dell’assenza di una procedura di interlocuzione con i Comuni.

Nella decisione, la Corte costituzionale ha osservato anzitutto che la legge della Regione Lombardia n. 18 del 2019, con cui è stato introdotto il censurato art. 40-bis, individua quali obiettivi da perseguire lo «sviluppo sostenibile», stabilendo, all’art. 1, gli interventi finalizzati alla rigenerazione urbana e territoriale, riguardante ambiti, aree ed edifici, costituiscono «azioni prioritarie per ridurre il consumo di suolo, migliorare la qualità funzionale, ambientale e paesaggistica dei territori e degli insediamenti, nonché le condizioni socio-economiche della popolazione».

Il recupero e la rigenerazione degli immobili dismessi rappresentano, in questa prospettiva, uno strumento a cui il legislatore regionale ha ritenuto di ricorrere nell’ambito di una rinnovata declinazione degli strumenti di governo del territorio e, in particolare, dell’azione pianificatoria, che in Lombardia ha trovato una significativa attuazione già con la legge reg. Lombardia, n. 31 del 2014[36].

Così ricostruita la finalità che il legislatore lombardo ha inteso perseguire con la disposizione censurata – ad avviso della Corte costituzionale – è di tutta evidenza come essa si presti a incidere sull’esercizio della potestà pianificatoria comunale, per il fatto di dettare una disciplina sul recupero degli immobili dismessi idonea, in ragione della sua natura autoapplicativa, a ripercuotersi su scelte attinenti all’uso del territorio.

Secondo i Giudici costituzionali, infatti, la disciplina regionale oggetto di scrutinio si sovrappone ad attribuzioni assegnate ai Comuni in tale ambito e, in particolare, ai contenuti necessari del piano delle regole fissati dall’art. 10 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.

A questo riguardo, deve richiamarsi la previsione con cui il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ha individuato, «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione», quali funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale»[37].

Con tale previsione è stato legislativamente riconosciuto un orientamento costante della giurisprudenza costituzionale, secondo cui quella attinente alla pianificazione urbanistica rappresenta una funzione che non può essere oltre misura compressa dal legislatore regionale, perché «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere»[38] e la suddetta competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni»[39].

Ed è importante ricordare che la Corte costituzionale ha sempre ribadito che l’autonomia comunale «non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali[40]. Più specificamente, la Corte ha escluso che «il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti»[41].

Con la sentenza n. 202 del 2021, la Corte ha precisato che «la previsione di incentivi per il recupero degli immobili dismessi, anche in deroga agli strumenti urbanistici, possa essere ricondotta a un obiettivo legittimamente perseguibile dal legislatore regionale in quanto rientrante nella sua competenza legislativa in materia di governo del territorio, le modalità con cui questi incentivi sono stati previsti dalla disciplina in esame, e la loro stessa entità, determinano una compressione della funzione fondamentale dei Comuni in materia di pianificazione urbanistica che si spinge oltre la soglia dell’adeguatezza e della necessità».

In questo specifico caso, una serie composita di fattori hanno determinato l’alterazione dell’equilibrio che deve sussistere tra esercizio delle competenze regionali e salvaguardia dell’autonomia dei Comuni.

In primo luogo, la previsione, contenuta nella disposizione censurata, di ampliamenti di volumetria riconosciuti a chi intraprenda operazioni di recupero di immobili abbandonati, stabiliti in misura fissa e in percentuale significativa, oscillante tra il 20 e il 25 per cento rispetto al manufatto insediato; se a ciò si aggiunge la generalizzata esenzione dal reperimento degli standard urbanistici e l’altrettanto indiscriminata previsione di deroghe a norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento e sulle distanze (con l’unica eccezione di quelle previste da fonte statale), si evince agevolmente come i Comuni lombardi vedano gravemente alterati i termini essenziali di esercizio del loro potere pianificatorio, per il fatto che risulta loro imposta una disciplina che genera un aumento non compensato, di portata potenzialmente anche significativa, del carico urbanistico e, più in generale, della pressione insediativa, che per certi aspetti potrebbe risultare poco coerente con le finalità perseguite dalla stessa legge regionale[42].

Ai Comuni, inoltre, non è attribuita alcuna possibilità di influire sull’applicazione delle misure incentivanti, sia perché ad essi (ove abbiano una popolazione superiore a 20.000 abitanti) non è attribuita alcuna “riserva di tutela” rispetto ad ambiti del proprio territorio ritenuti meritevoli di una difesa rafforzata del paesaggio, sia perché – ancora prima – la scelta di intervenire con legge regionale li ha ulteriormente privati di qualsiasi compensazione procedurale (quale, in ipotesi, si sarebbe potuta avere in sede di interlocuzione nel corso della procedura di adozione del piano di governo del territorio, ovvero all’atto della pianificazione regionale), con l’effetto – costituzionalmente intollerabile – di «estromettere tali Enti dalle decisioni riguardanti il proprio territorio».[43]

Né, infine, gli esiti ravvisati possono essere attenuati dalla natura temporanea degli incentivi e delle deroghe introdotte dal legislatore, atteso che nessuna delle misure in discussione è soggetta a un termine di efficacia: esse si prestano, quindi, a comprimere in modo stabile il potere pianificatorio comunale, con l’unica e circoscritta eccezione dell’incremento dei diritti edificatori riconosciuto dal comma 5, ultimo periodo, del citato art. 40-bis ai proprietari degli immobili in caso di demolizione, applicabile per un periodo massimo di dieci anni dalla data di individuazione dell’immobile quale dismesso. Anche da questo elemento, pertanto, si ricava come la disposizione in esame non faccia residuare in capo ai Comuni alcun reale spazio di decisione, con l’effetto di farli illegittimamente scadere a meri esecutori di una scelta pianificatoria regionale, per questo lesiva dell’autonomia comunale presidiata dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., oltre che del principio di sussidiarietà verticale di cui al combinato disposto degli artt. 5 e 118, commi primo e secondo, Cost.

Sulla base di tutti questi argomenti, la Corte costituzionale giunge a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 40-bis della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), introdotto dall’art. 4, comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18[44], nel testo vigente prima dell’entrata in vigore della legge della Regione Lombardia 24 giugno 2021, n. 11[45].

  • Riflessioni conclusive

Per concludere, è possibile mettere in relazione proprio il contenuto di questa pronuncia della Corte costituzionale e gli scenari futuri che – archiviata auspicabilmente la fase più problematica di questa lunga stagione pandemica – attendono ora il nostro decisore politico.

Questa recente decisione della Consulta può essere richiamata nell’ambito di un dibattito sulle prospettive dei progetti di rigenerazione urbana per evidenziare come le, pur legittime, finalità di recupero di aree degradate e edifici dismessi non possano prescindere dal rispetto delle coordinate costituzionali che tracciano il riparto di competenze tra i diversi livelli di governo nella materia dell’edilizia e dell’urbanistica.

Si tratta di un rilievo forse banale, per gli addetti ai lavori, ma che è utile sottolineare proprio in un momento storico in cui le eccezionali contingenze della pandemia hanno avuto ripercussioni anche sulla distribuzione di competenze e responsabilità tra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale e locale); circostanza che è bene tenere a mente guardando al futuro, per assicurare una efficace ed efficiente implementazione dei progetti del P.N.R.R.

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[1] Il presente testo costituisce la rielaborazione – corredata da un essenziale impianto bibliografico – dell’intervento che l’Autrice ha svolto, in data 31 gennaio 2022, nell’ambito del convegno “Rigenerazione Urbana”, organizzato da “Assoedilizia” in collaborazione con “Lettera 150”.

[2] Professoressa Ordinaria di Diritto costituzionale e Prorettrice con delega alla legalità, trasparenza e parità di diritti presso l’Università degli Studi di Milano.

[3] In dottrina è stata sottolineata anche l’ambivalenza della nozione e l’indeterminatezza semantica del termine “rigenerazione urbana”; così G. Gardini, Alla ricerca della “città giusta”. La rigenerazione come metodo di pianificazione urbana, in Federalismi.it, 2020; è stato osservato, inoltre, che con tale espressione si allude ad un paradigma “in divenire”, che si colloca sullo sfondo delle crisi delle città e delle sue molteplici contraddizioni; cfr. A. Giusti, La rigenerazione urbana. Temi, questioni e approcci nell’urbanistica di nuova generazione, Ed. Scientifica, 2018.

[4] Cfr. Rigenerazione urbana (voce), in Enc. Treccani, 2013.

[5] Secondo una felice espressione di B. Secchi, Cucire e legare, in Un progetto per l’urbanistica, Einaudi, 1989.

[6] G. Gardini, Alla ricerca della “città giusta”. La rigenerazione come metodo di pianificazione urbana, cit., p. 72, osserva ulteriormente che “si tratta di un’innovativa modalità di governo del territorio che ha come oggetto di intervento non solo le aree periferiche o fisicamente degradate, ma anche quelle caratterizzate da servizi di bassa qualità, da degrado sociale, da disagio economico, deficit culturale, le aree incompiute, quelle in cui si concentra la parte più debole della popolazione”.

[7] Cfr. Risoluzione della Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. A/RES/3327.

[8] Si noti che la creazione, nel dicembre del 1977, della United Nations Commission on Human Settlements fu il risultato della Conferenza di Vancouver del 1976 Habitat I. 

[9] La Vancouver Declaration on Human Settlements fu adottata a esito della Conferenza di Vancouver, tenutasi fra il 31 maggio e l’11 giugno del 1976. In tale occasione, furono invitati i Governi ad adottare un approccio territoriale per le strategie nazionali di sviluppo, coinvolgendo anche le organizzazioni della società civile sui temi urbani.

[10] La Istanbul Declaration on Human Settlement, al pari della Habitat Agenda, nella quale è ricompresa la Habitat Agenda, fu adottata a esito della Conferenza di Istanbul, tenutasi fra il 3 e il 14 giugno 1996.

[11] La Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium fu adottata dalla Assemblea Generale delle Nazioni Unite con la Risoluzione n. 25.2 del 9 giugno 2001. Essa riafferma nella sostanza quanto espresso nelle precedenti dichiarazioni, ossia la necessità e l’urgenza di uno sviluppo urbano sostenibile.

[12] La Quito Declaration on Sustainable Cities and Human Settlements for All, nella quale è ricompresa la New Habitat Agenda, fu adottata dalle Nazione Unite con la risoluzione n. A/71/L.23 a esito della Conferenza di Quinto in Equador del 2016, da cui scaturisce l’impegno non già a contrastare l’inurbamento, bensì ad incanalare lo stesso attraverso lo strumento di una migliore pianificazione.

[13] Sul punto, rilevante è il passaggio della Vancouver Declaration on Human Settlements secondo cui le Nazioni Unite riconosco che “the problems of human settlements are not isolated from the social and economic development of countries and that they cannot be set apart from existing unjust international economic relations”.

[14] Al punto 2 della sezione Opportunities and Solutions della Vancouver Declaration on Human Settlements si legge “in meeting this challenge, human settlements must be seen as an instrument and object of development. The goals of settlement policies are inseparable from the goals of every sector of social and economic life. The solutions to the problems of human settlements must therefore be conceived as an integral part of the development process of individual nations and the world community”.

[15] Sul punto, è da richiamarsi il passaggio della Quito Declaration on Sustainable Cities and Human Settlements for All secondo cui there is a need to take advantage of the opportunities presented by urbanization as an engine of sustained and inclusive economic growth, social and cultural development, and environmental protection, and of its potential contributions to the achievement of transformative and sustainable development”.

[16] Cfr. Risoluzione della Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. A/RES/70/1.

[17] Cfr. Agenda ONU 2030, Obiettivo 11.4 “Potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo”.

[18] Cfr. Agenda ONU 2030, Obiettivo 11.a “Supportare i positivi legami economici, sociali e ambientali tra aree urbane, periurbane e rurali rafforzando la pianificazione dello sviluppo nazionale e regionale”.

[19] Cfr. Agenda ONU 2030, Obiettivo 11.3 “Entro il 2030, potenziare un’urbanizzazione inclusiva e sostenibile e la capacità di pianificare e gestire in tutti i paesi un insediamento umano che sia partecipativo, integrato e sostenibile”.

[20] Si veda il punto M5C2.2 Rigenerazione urbana e housing sociale.

[21] Più precisamente, ci si riferisce al Testo unificato per i disegni di legge A.S. n. 1131, 985, 970, 1302, 1943, 1981, che, oggi, è all’esame della 13° Commissione permanente del Senato (Territorio, ambiente, beni ambientali).

[22] L’art. 8 apre il Capo III, inerente i compiti delle regioni e degli enti locali in materia di rigenerazione urbana; il comma 2 prevede poi la possibile destinazione in via prioritaria da parte di regioni e province autonome di Trento e di Bolzano delle risorse relative ai programmi dei fondi strutturali europei, al finanziamento dei bandi regionali per la rigenerazione urbana.

[23] Cfr.  M. D’Amico, Audizione sui disegni di legge costituzionale nn. 83 e connessi, presso la Commissione affari costituzionali del Senato della Repubblica, tenutasi in data 14 novembre 2019.

[24] In data 8 febbraio 2022, la Camera dei Deputati ha approvato in seconda deliberazione e con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti la proposta di legge costituzionale (S. 83-212-938-1203-1532-1627-1632-2160) recante Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente. Questa era già stata approvata in seconda deliberazione dal Senato della Repubblica il 3 novembre 2021, è in prima deliberazione dalla Camera in data 12 ottobre 2021. 

[25] Corte cost. sent. n. 210 del 1987, punto 4.5 del Cons. in Dir.

[26] Sul punto, è utile richiamare le sentenze costituzionale n. 210 del 1987, n. 641 del 1987 e, in particolare la sentenza n. 127 del 1990, in cui la Corte dichiara, al punto 2 del Cons. in Dir., che la tutela della salute umana e dell’ambiente in cui l’uomo vive è «affidata al principio fondamentale di cui all’art. 32 della Costituzione».

[27] Corte cost. sent. n. 67 del 1992, punto 2 del Cons. in Dir.

[28] Sul punto si vedano ex plurimis le sentenze costituzionali n. 246 del 2013, n. 199 del 2014, n. 210 del 2016 e n. 198 del 2018.

[29] Cfr. Corte cost. sent. n. 49 del 2015.

[30] [30] Corte cost. n. 49 del 1987, punto 5. del Cons. in Dir.

[31] Corte cost. n. 217 del 1988, punto 4.2. del Cons. in Dir.

[32] Corte cost. n. 217 del 1988, punto 5.2. del Cons. in Dir.

[33] Corte cost. n. 119 del 1999, punto 2. del Cons. in Dir.

[34] In questi termini G. Gardini, Alla ricerca della “città giusta”. La rigenerazione come metodo di pianificazione urbana, cit., p. 68.

[35] Recante «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali»

[36] In essa, secondo quanto si ricava dal suo art. 1, comma 1, sono infatti dettate disposizioni «affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell’articolo 1 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12».

[37] Cfr. art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122.

[38] Cfr. Corte cost., sent. n. 378 del 2000.

[39] Cfr. Corte cost., sent. n. 83 del 1997.

[40] Cfr. Corte cost., sent. n. 160 del 2016.

[41] Cfr. Corte cost., sent. n. 245 del 2018 e, analogamente, sent. n. 46 del 2014.

[42] Cfr. Corte cost., sent. n. 202 del 2021, punto n. 11.1 del Cons. in dir.

[43] Cfr., anche, Corte cost., sent. n. 478 del 2002.

[44] Recante «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».

[45] Recante «Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all’art. 40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)». Per completezza, va osservato che la Corte ha dichiarato, altresì e in via conseguenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale del comma 11-quinquies dell’art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera m), della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021, posto che quest’ultima ha stabilito, al ricorrere dei presupposti ivi indicati, l’ultrattività delle disposizioni originariamente contenute nell’art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, pur a seguito delle modifiche ad esso apportate dall’art. 1 della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021.

Foto d’archivio: Prof. Marilisa D’Amico con sindaco di Milano Giuseppe Sala e presidente di Assoedilizia Achille Colombo Clerici

“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione del Prof. Giuseppe Franco Ferrari

febbraio 15, 2022

Ringrazio dell’invito sia il Presidente Colombo Clerici che l’Associazione.

Non ho molto da aggiungere, perché moltissimo è già stato detto dai colleghi e dalle colleghe che mi hanno preceduto. Per quanto riguarda questo nuovo testo unificato, che dovrebbe essere numerato 1131, segnalo che, in realtà, non si tratta che della sintesi modificata e arricchita di un certo numero, ne conto esattamente 7, di progetti di legge che a vario titolo, uno governativo e gli altri di iniziativa di singoli deputati o senatori, pendeva avanti alle Camere. In particolare al Senato se ne trovano ben 13, nessuno dei quali ha superato lo stadio della Commissione, mentre questo, che ora è sotto l’egida del Ministero delle Infrastrutture, è stato calendariato soltanto una ventina di giorni fa. È auspicabile che, nel tempo che rimane della legislatura, le Camere trovino il tempo di approvarlo, vista anche la ovvia connessione con il PNRR e altresì con varie missioni dei progetti europei, in particolare quelle numerate 2 e 5.

C’è molta enfasi intorno a questo progetto; ho sentito richiamare la legislazione inglese del tempo di Blair, ma si invoca come modello anche l’esempio del Brownfield Redevelopment Financing Act del Michigan, del 1996 ma più volte emendato e integrato (ora sec. 125.2664a), che in realtà non presentava caratteri di specialità, non era che una delle tante leggi che prevedono finanziamenti pubblici “with strings attached”, cioè comportanti erogazioni riconosciute a chi poi effettui concretamente l’investimento in parte rilevante con fondi propri.

Questo ultimo progetto è particolarmente organico, perché evidentemente ha coniugato una serie di finalità e di obiettivi e ha cercato di razionalizzare previsioni che nelle legislature precedenti erano già state proposte ma non erano mai arrivate al traguardo della doppia approvazione.

Alcune poche considerazioni di carattere generale sul taglio di questo progetto di legge. Per certi aspetti ovviamente è molto innovativo, nella parte in cui fa riferimento a valori costituzionali, cerca di dettagliarne l’attuazione e lo fa in modo tecnicamente buono dal punto di vista del drafting.

C’è anche molto di antico nella proposta di legge, perché vi appare un meccanismo di programmazione a cascata che parte dal CIPU e dalle misure di carattere statale e quindi scende a livello di Regioni e Province Autonome, in particolare nell’art. 11, e poi passa ai Comuni. Questo approccio ricorda l’epoca del centrosinistra e dei lavori sui piani a cascata che hanno affaticato molti amministrativisti negli anni ’60 e ’70 ma che poi sono in parte tramontati. Al di là del fatto che si può pensare che il profilo burocratico della programmazione a cascata rischi di ingessare il meccanismo, in realtà qui si ragiona soprattutto per incentivi. Sono state usate varie strategie, alcune di tipo interno al sistema e altre di sostegno esterno. Quelle di sostegno esterno sono essenzialmente gli incentivi economici e quelli fiscali in parte contenuti nell’articolo 11. Questa parte dovrebbe essere riguardata con favore dalla proprietà urbana, almeno nella misura in cui si disciplinano gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria imponendo alle Regioni di ridurli e rivederli, così come i costi di costruzione; nella stessa logica si collocano le esenzioni fiscali che si riferiscono ad IMU, TARI, imposte di registro, detrazioni di vario tipo, oltre che lo sconto del 50% sul pagamento dell’Imposta sul Valore Aggiunto e anche sulla sovraimposta, cioè sull’aliquota addizionale IRPEF imposta dalle Regioni. Quindi più di un accenno di sostegno finanziario indubbiamente è presente. L’altro aspetto più esterno rispetto alla linea dei rapporti diretti tra Stato e proprietà privata è quello della semplificazione che forma oggetto dell’articolo 12. Anche qui sono previsti, per un verso, meccanismi procedimentali e organizzativi di tipo classico, quelli che dalla prima legge Bassanini in poi il legislatore ha progressivamente introdotto, ma anche ulteriori agevolazioni per la proprietà privata, ad esempio in termini di riduzione, in presenza degli interventi di risanamento, della dotazione obbligatoria di parcheggi, attraverso altre corresponsioni di sconti e agevolazioni quando l’intervento abbia luogo in aree servite da snodi del trasporto rapido di massa e così via. Quindi l’attenzione alla proprietà è sempre presente.

Qualche maggiore perplessità può venire destata su alcuni altri profili.

Ad esempio, crea dubbi il fatto che si prevedano tre canali di finanziamento distinti: uno che fa capo al Ministero delle Infrastrutture, uno al Ministero degli Interni, un altro alle Città Metropolitane: la cabina di regia e i CIPU dovranno fare sforzi per razionalizzare e unificare tutto ciò.

In secondo luogo, manca qualunque riferimento alle bonifiche. Ora, è ben noto che nella maggior parte dei casi di edifici abbandonati o deteriorati il problema finanziario fondamentale è proprio quello che se non si è intervenuti, al di là della moltitudine di capannoni inutilizzati o peggio abbandonati che costellano le nostre periferie e le nostre pianure, spesso il problema principale sono gli inquinamenti del suolo, gli inquinamenti idrici e la rimozione dell’amianto. Si deve quindi temere che se non vengono in sede di iter approvativo introdotti ulteriori sconti o agevolazioni da questo punto di vista non sarà facilissimo che gli scopi che il legislatore si propone vengano raggiunti integralmente. Nel frattempo, vige la nuova disciplina dei cosiddetti siti orfani, che non è che la ripresa di antiche perimetrazioni che poi peraltro hanno lasciato un po’ il tempo che trovavano, perché le risorse per le bonifiche poi non erano reperibili; forse meriterebbe che si ponesse attenzione a un raccordo con questo profilo delle bonifiche.

Un altro elemento critico strutturale, di cui però non si può far colpa al legislatore governativo ma che è intrinseco nell’attuale struttura del titolo V, è l’intrico di competenze che il progetto di legge ovviamente tenta di sciogliere ma che in parte è derivante anche dalla giurisprudenza recente della Corte Costituzionale che, almeno dal 2014 in poi ma soprattutto dal 2019, ha fortemente rimarcato la protezione della sfera di autonomia comunale. La sentenza 202 del 2021 ha sottolineato ancora di più questo aspetto, ma essa costituisce parte di un trend, ragion per cui si porrà indubbiamente un problema di equilibrio tra le competenze regionali e le competenze comunali. Il problema si poneva prima e la giurisprudenza della Corte probabilmente ora lo accentuerà, perché negli ultimi anni è emersa una interpretazione della funzione “governo del territorio”, che come noto è materia   concorrente tra Stato e Regioni, assoggettandola fortemente alla funzione urbanistica come funzione di autonomia garantita ai Comuni. Dal punto di vista della proprietà questa visione frammentata di stampo municipalistico probabilmente non agevola né gli investitori italiani né quelli stranieri, in quanto un quadro polverizzato implica per l’investitore la necessità di prendere visione di norme locali, dalle varianti di PGT ai regolamenti edilizi e altro ancora, di regolamenti acustici, di norme sul traffico e quant’altro: in assenza di quadri unificanti di livello regionale, ciò può essere problematico per l’investitore che si trova in un dedalo di discipline locali e spesso incappa in  difficoltà, non reperendo un quadro riferimento sufficientemente organici.

Nella vicenda che ha coinvolto Regione Lombardia e Comune di Milano – mi riferisco a quanto è stato detto dai relatori precedenti – la disciplina del Comune di Milano in realtà aveva un carattere repressivo e sanzionatorio ed era molto più rigida di quella regionale, che invece presentava un approccio incentivante e decisamente più soft, almeno dal punto di vista della proprietà. È vero che la legge imponeva ai Comuni determinate scelte, come le perimetrazioni, e determinate esenzioni, anche se poi nella disciplina del ‘21, intervenuta prima dell’udienza, alcuni di questi caratteri erano stati attenuati. Rimane però il fatto che comunque la disciplina regionale era certamente meno invasiva di quanto non fosse quella comunale. Va tenuto presente ovviamente che il Comune di Milano spesso ha nella storia non solo recente avuto un ruolo pilota trainante rispetto alla legislazione regionale, non solo lombarda. Voglio ricordare le misure sui sottotetti che, nate a livello del Comune di Milano, sono state poi recepite in atti legislativi prima della Lombardia e poi di altre Regioni. Rimane ugualmente il fatto che nella vasta ed eterogenea platea degli oltre 8000 Comuni italiani non tutti hanno la capacità propositiva e il dinamismo del Comune di Milano; ci sono Comuni riottosi ed inerti, altri semplicemente sottodotati o sottostaffati in personale e in risorse. Lasciare a una moltitudine di iniziative autonomistiche di decidere in proprio, senza che la funzione di “governo del territorio” venga ad assumere un contenuto minimo, non opera né nell’ottica della protezione degli interessi proprietari né nella prospettiva di una rapida attuazione degli obiettivi europei.

E infine un’ultima considerazione. Sarebbe meglio inserire qualche riga in più nel pdl – non so se lo vorrà fare in sede di lobby Assoedilizia o se toccherà a chi lavora all’interno della compagine ministeriale, sarebbe il caso di intervenire con qualche aggiunta sul piano del monitoraggio. È importante la fase ascendente, cioè quella in cui ai soggetti coinvolti spetta di proporre, organizzare e poi raggiungere gli obiettivi, ma la fase discendente è altrettanto fondamentale. Non passa giorno che rispetto ad altre missions e progetti europei – lo si sente sui media quotidianamente – non si faccia riferimento a frodi ed indagini penali a tappeto che ovviamente dovranno prima o poi arrivare a compimento e non è detto pertanto che trovino fondamento. Purtroppo la truffa su questo tipo di discipline è sempre dietro l’angolo. È opportuno quindi un minimo rafforzamento della fase del monitoraggio.

Giuseppe Franco Ferrari

“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione del Prof. Alberico Barbiano di Belgiojoso

febbraio 8, 2022

La “Rigenerazione Urbana” è una formula, un tipo di operazione, che diventa grande protagonista nella trasformazione della città;

è complementare ad altre operazioni, come il PGT, le azioni dei Municipi, le operazioni degli imprenditori privati in seguito a trattative e messe a punto con la Amministrazione Comunale, e anche con le iniziative dei cittadini.

Una serie di condizioni cercano di facilitarla, e, rispetto alla prassi urbanistica normale, di dare più importanza al fatto che “qualcosa si realizzi”, in tempi brevi e con procedure semplificate.

Ma occorre dare anche importanza alla qualità delle trasformazioni che si provocano e ai loro “effetti” sulla città.

I Piani urbanistici sono comunque momenti in cui si sa che ci si sta organizzando per decidere il futuro della città, e sono accompagnati da studi appropriati nell’Amministrazione Comunale, da procedure e formalità per la discussione e per le approvazioni, anche se poi non sempre questi rapporti funzionano, e a volte non danno esiti positivi.

Ma comunque attraversano queste discussioni e verifiche.

Nella cosiddetta “Rigenerazione Urbana, si opera principalmente su aree “ferme”, su situazioni più difficili, di solito bloccate, o non oggetto di attenzioni imprenditoriali; ok che prevalga l’obiettivo del fare, dello sbloccare, ma può non sempre essere facile prevederne i risultati. 

E allora è il caso di parlare di questo aspetto, e di fare in modo che questi “effetti”, di cui molti sono “indotti” (cioè non voluti direttamente ma causati al di fuori della volontà dell’operatore o del progettista) siano considerati, e inseriti in visioni della città, nel suo insieme, e nelle sue diverse parti, e specialmente nel luogo in cui si interviene, e si possano prevedere e valutare.

Un punto è perciò senz’altro il rapporto della “Rigenerazione Urbana” e con la “Pianificazione ufficiale”, e ciò comporta che si chiariscano questioni del tipo:

  • le operazioni che con la prima si avviano stanno all’interno di quest’ultima?
  • si agisce all’interno di quelle norme? o si può (o addirittura si vuole) essere più liberi?
  • e se si agisce all’interno, il sistema normativo è in grado di “contenerla”? e come lo fa? ci vogliono “varianti”? o “revisioni” del Piano? o basta la “flessibilità”?
  • ma forse possiamo anche usare queste operazioni per sovrapporre procedure particolari migliori, che si combinino con le procedure “normali”; cioè avere delle occasioni per modificare la pianificazione urbanistica e per avere obiettivi più validi e più aggiornati;

e noi approfittiamo per proporre quelle correzioni, ad esempio, che già sono emerse nei dibattiti organizzati nella serie “Osservatorio Metropolitano” per iniziativa del Collegio Ingegneri Architetti, Associazione Interessi Metropolitani e Associazione Architetti per Milano, con Gianni Verga e Carlo Berizzi, e nel lavoro al Politecnico.

Anzitutto, quando si decidono le singole operazioni, occorre “riportarsi al generale”, vedere come esse si inseriscono nel sistema urbano di insieme, della zona e della città; che funzione hanno quei punti, quale ruolo nella città, quali caratteristiche, quali caratteri urbani; perciò:

  • o una visione di insieme c’è già, e ben decifrabile per questo fine, vi si può fare riferimento, e può essere bene utilizzata;
  • oppure occorre che per le singole iniziative si sia in grado di “ripercorrere il ragionamento” risalendo agli aspetti più di insieme:
  • verificando le caratteristiche della zona,
  • facendo attenzione agli “effetti”, diretti o indotti, che l’intervento provoca (magari capendo come si possono calibrare modificando certi aspetti all’interno dello stesso tipo di operazione), e a come questi “effetti” si pongano, in rapporto ai caratteri urbani e al ruolo della zona e alle politiche urbane sulla città come insieme.

Per quanto riguarda queste politiche urbane sulla città possiamo dire alcune cose che fanno parte proprio anche della discussione di questo momento sulla Progettazione Urbana e su Milano.

Abbiamo già osservato che:

  • lo strumento di Piano, il PGT, appare inadeguato,
  • manca una “idea di città” che guidi le scelte,
  • è troppo “procedurale” e poco di configurazioni,
  • delega eccessivamente perdendo il controllo dei “risultati”,
  • vi sono d’altra parte “Caratteri Urbani” nelle diverse parti della città che vanno individuati e difesi,
  • e anche attenzione che molte operazioni Immobiliari sono attratte dalla qualità della città e dei suoi luoghi, ma con il loro intervento la modificano o talvolta la degradano (specie per gli “effetti indotti”).

Questa operazione, che, come dicevamo, usufruisce di condizioni particolari di procedure, di finanziamenti, e che agisce principalmente su aree che non hanno interessato l’attività imprenditoriale normale, dovrebbe:

  • da una parte non scombinare il sistema urbanistico vigente,
  • ma dall’altra anche essere più sapiente, e introdurre dei modi di considerare la città più ricchi e più aderenti ad una visione di come la città deve venire valorizzata, dei suoi caratteri urbani positivi, come viene vissuta e percepita, approfittando delle teorie e delle metodologie più avanzate, che, specie nel mondo anglosassone hanno creato un “metodo appropriato” per la Progettazione Urbana, che non viene molto utilizzato in Italia,
  • anzitutto considerare la percezione reale delle persone dell’ambiente urbano che non è fatta di architetture singole, ma di zone, di quartieri, di riferimenti nel paesaggio urbano,
  • vedere la connessione fra immagini visive e attività, coi cosiddetti “caratteri urbani”;

ed anche:

  • individuare il “tipo di città” che si vuole ad esempio per Milano o per ogni altra città,
  • farne venire fuori i suoi pezzi di valore,
  • valorizzare le sue possibilità, sia il patrimonio storico e la struttura esistente, che le sue risorse socio-economiche,
  • in ogni zona mettere in evidenza i “Caratteri” che permettono di attuare quella valorizzazione.

A esempio per Milano: anch’essa è “Città d’Arte”, come altre città italiane, e il suo valore sta nel modo in cui si è trasformata;

noi diciamo che è “Città d’Arte delle Trasformazioni”;

le diverse funzioni che ha assunto nella Storia in relazione allo sviluppo del Paese, e come si è organizzata e ampliata, a mano a mano, per svolgerle,

e ogni volta è stata una lezione di sapienza, e anche di creatività, urbana.

Per cui si chiarisce un obiettivo, la attenzione alla protezione della evidenza e della percepibilità di questa vicenda e dei modi in cui si è realizzata nella Storia.

Per cui ad esempio a Milano:

  • la grande presenza storica nel Centro della Città Romana (con le sue molte testimonianze) da mettere in evidenza,
  • il Medioevo con le grandi Basiliche e le porte della cinta muraria,
  • i grandi monumenti del Rinascimento e del Seicento e Settecento,
  • la cinta dei Bastioni Spagnoli, che formano una cesura evidente fra antico e moderno, e che conviene rinforzare, con le Porte che sono diventate Caselli Daziari nel periodo neoclassico, da liberare dal soffocamento del traffico e delle sue attrezzature (semafori, segnali stradali tutti eccessivi),
  • le trasformazioni con l’Unità d’Italia, ruolo industriale, Università, Trafori con la Svizzera,

e il grande Piano Beruto, testimonianza di sapienza urbanistica, e di innovazione architettonica,

da mantenere leggibile, e in cui mantenere evidenti i vecchi borghi poi incorporati;

sono tutti aspetti della città da cui conviene partire per agire; la città è fatta di questi aspetti e della loro storia;

  • le cosiddette “aree commiste”, con le attività nate prima delle espansioni e rimaste, e di cui molte in corso di obsolescenza, ma che vale la pena di mantenere vive proprio con la “Rigenerazione Urbana”,
  • la fascia del Piano Pavia Masera, dall’inizio del Novecento, con la Cintura Ferroviaria, che deve rimanere un grande esempio di Architettura Civile, ma restaurata (anche questo con la Rigenerazione Urbana) con grande riqualificazione di tutta la zona,
  • e la fascia più esterna, la cosiddetta “Periferia”, in cui la “Rigenerazione urbana” interviene maggiormente, ma in cui è particolarmente importante la attenzione a non sostituire, ma rinforzare e migliorare, con un lavoro di individuazione di come “funziona” l’esistente, e di cosa è utile inserire; e la valorizzazione dei vecchi nuclei incorporati,
  • e gli Scali Ferroviari la cui organizzazione deve inserirsi nel sistema urbano, così come ora descritto, e i Nodi di Interscambio, fondamentali per la città, ma in cui va curato il parcheggio senza costi (altrimenti non viene usato) e l’inserimento di attività utili, che approfittino del grande flusso di utenti,
  • e i rapporti con l’intera Città Metropolitana, in cui Milano è sempre stata inserita, e in cui gli sviluppi possono essere di grande qualità.

Inoltre da considerare che spesso il concetto di “Rigenerazione” tende a modificare certe caratteristiche che vengono considerate obsolete, e invece sono solo un po’ disgregate, “deboli”, ma sono la base della “Qualità Urbana”, e sono le componenti principali di quei “Caratteri urbani” che danno valore e interesse alla città; vanno difese e rinforzate, non limitarsi a riempire comunque dei vuoti;

  • i vecchi nuclei di residenze a villette di inizio secolo,
  • le zone di sovrapposizione e commistione di funzioni diverse, sedimentate nel tempo, di cui a volte alcune parti si indeboliscono e sono soggette a obsolescenza,
  • molte parti della cosiddetta Periferia;

per cui la operazione deve essere mirata a individuare e percepire quei “caratteri”, difenderli, e introdurre novità e trasformazioni che si compongano con essi e li valorizzino.

E diciamo perciò che occorre dare molta attenzione alla conoscenza dei “sistemi urbani” su cui si opera, e al contesto, intorno, e in questo,

  • capire come si possono avere buoni risultati anche solo “ritoccandoli”, agendo su alcuni fattori, non sostituendo con nuove realizzazioni più facili da progettare e da gestire,
  • col che peraltro i costi sono molto inferiori,
  • si creano meno problemi di capovolgimento delle situazioni e di degrado socio-economico (spostamenti forzati perché aumentano i valori immobiliari, sradicamenti, rotture di rapporti e di interdipendenze fra le attività),
  • si realizza in tempi più ridotti,
  • e anche si progetta in tempi più ridotti,

anche se solitamente richiedono esami più approfonditi e più sapienti delle situazioni, qualche complicazione per fare funzionare il rapporto fra nuovo ed esistente, processi meno “spicci” specialmente per l’imprenditore.

L’urbanistica attuale è troppo poco “sapiente” in questo approccio,

così come i progettisti.

Conviene comunque approfittare, dicevo, di questa occasione:

  • per avere modi più aggiornati di operare (come lo è ad esempio la Rigenerazione Urbana) e anche di usare finanziamenti,
  • per usare anche quei modi più aggiornati di pianificare e di progettare che, come abbiamo detto, altre culture ci insegnano (GB e USA),
  • utilizzare gli “usi temporanei” che nella città sono utilissimi e che nelle pianificazioni ed anche nelle operazioni di “Rigenerazione Urbana” sono più complicati da gestire;

per es. in Piazzale Loreto la creazione di un grande nuovo livello interrato ad uso commerciale, che naturalmente approfitta della stazione della Metropolitana, ma probabilmente danneggia il glorioso sistema commerciale in superficie, che è molto più importante per la qualità dello spazio pubblico (cambia un sistema sedimentatosi nel tempo e che ha intessuto forti rapporti con l’intorno);

a S. Siro non ci si deve permettere di trasformare un’area che costituisce un valore per Milano, solo per salvare i bilanci di due squadre di calcio, non più milanesi ma fondi immobiliari stranieri, in più facendo partire (effetti indotti) una miriade di piccole iniziative immobiliari che l’Amministrazione Comunale non riesce a valutare nell’insieme e a condizionarle, e in cui nessuno studio finora è stato fatto sull’insieme dell’area e degli effetti, per regolarli e contenerli.

“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione del Prof. Giuseppe Valditara

febbraio 4, 2022

Il tema dell’espropriazione è indicativo della considerazione in cui viene tenuta la proprietà privata in un determinato ordinamento. E a sua volta la considerazione della proprietà misura il grado di libertà di un ordinamento 

Nella Roma repubblicana dove la proprietà era considerata un prolungamento della stessa persona, si ricorreva all’espropriazione in casi del tutto eccezionali, con i dovuti indennizzi. Nel Dominato, epoca in cui il cittadino si trasforma in suddito dell’imperatore dominus et deus, i vincoli e i limiti sulla proprietà si moltiplicano in modo parossistico in nome di pretese esigenze pubbliche. A tal punto si rovescia la concezione liberale della proprietà repubblicana che il Scialoja arriva ad usare una espressione efficacissima: “Si arriva così ad un punto che la proprietà fondiaria invece di essere regolata come un diritto, è regolata come se fosse un dovere”. 

Nonostante la costituzione italiana sia stata fortemente influenzata dalla visione comunista e cattolico sociale della funzionalità della proprietà, non si può dimenticare che essa è stata comunque concepita per la esplicazione della personalità umana. La proprietà intanto è protetta in quanto è finalizzata innanzitutto alla realizzazione dell’essere umano. La persona giuridica, come diceva il Costituente, è meramente una fictio. Al di là della funzione sociale, il primato, relativamente agli interessi degni di tutela, spetta dunque sempre alla persona fisica rispetto a quelli delle persone giuridiche, insomma la priorità è data all’individuo non alle imprese ancorché esse siano titolari di beni immobili. Questa prima conclusione deve far riflettere anche con riguardo al ddl sulla rigenerazione urbana di cui ci accingiamo a discutere oggi. Tutto questo senza contare la speciale protezione che la Corte , sulla scorta della Costituzione, riconosce al diritto all’abitazione.

L’articolo 42 comma 2 della Costituzione inserisce tuttavia la funzionalizzazione della proprietà, sottoponendo la sua protezione al perseguimento della sua funzione sociale. In tal modo la nostra Costituzione rompe con la tradizione liberale che aveva sempre collegato proprietà e libertà e degrada la proprietà ad un diritto di secondo grado, non rientrante tra i diritti inviolabili di cui all’articolo 2.

La Corte costituzionale ha seguito, se non addirittura ampliato, questa visione “debole” della proprietà privata, in numerose sentenze tra le quali si possono ricordare quelle sull’equo canone e sulla sospensione degli espropri. Secondo la Corte, non esiste una definizione “naturale” di proprietà, ma la proprietà è ciò che il legislatore decide che essa sia, al fine di garantirne la funzione sociale. Solo alcuni elementi essenziali sono stati tutelati, come l’apposizione di vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativo. Il legislatore può dunque modellare la proprietà.

I programmi di rigenerazione urbana, dalla legge del 1978 al recente disegno di legge in discussione al Senato, sembrano seguire questa direzione, prevedendo non tanto incentivi ai proprietari, ma espropri e penalità. La Corte costituzionale (sent. 202/2021) ha annullato la legge della Regione Lombardia che sembrava invece offrire alcune aperture nel senso di preferire il ricorso agli incentivi. E’ vero che lo ha fatto solo adducendo come vizio il riparto di competenze tra Regione e Comuni, però pare sottesa una visione negativa della legge lombarda anche per un eccesso di incentivi.

Dobbiamo quindi sperare nella tutela sovranazionale della proprietà perché sia la CEDU che la Carta dei diritti fondamentali dell’UE ci offrono una visione della proprietà non dissimile dalle altre libertà fondamentali. L’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali pone infatti la tutela della proprietà nel capo sulla liberta e senza il vincolo della sua funzionalizzazione.

Bisogna sperare che la Corte costituzionale ne prenda atto e superi questo anacronismo, adeguandosi ai vincoli sovranazionali. 

Tutto questo non significa dunque essere contro progetti di rigenerazione urbana. La rigenerazione dei quartieri e delle città c’è sempre stata. La costruzione del nuovo foro sotto Augusto fu un grande esempio di rigenerazione. Quello che Lettera 150 chiede è che si proceda per incentivi e non per penalizzazioni, non facilitando ulteriormente le espropriazioni. E soprattutto che la rigenerazione non sia la scusa per speculazioni immobiliari che rischiano di deturpare il volto delle nostre città e di penalizzare a favore dei grandi gruppi multinazionali la piccola e media proprietà privata.

“Rigenerazione urbana” – Convegno phygital di ASSOEDILIZIA, in collaborazione con Lettera 150. Pubblichiamo la relazione del Presidente di Assoedilizia avv. Achille Colombo Clerici

febbraio 4, 2022

Il tema della rigenerazione urbana si può dire sia endemico nella nostra cultura urbanistica.

Da decenni e decenni è stato trattato sotto le più diverse angolature, parlando di manutenzione, di recupero urbano, di risanamento, di ristrutturazione e di riuso edilizi, di restauro degli edifici storico monumentali, di risparmio del suolo.  Oggi è di pressante attualità e urgenza perché la rigenerazione urbana e la riqualificazione edilizia sul piano energetico e strutturale rientrano prioritariamente tra le linee di azione che l’U.E. intende seguire e incentivare nel processo di transizione ecologica ed energetica in atto.

Per dare un’idea di che cosa stiamo parlando, vorrei riportare uno stralcio dalla bozza di relazione della Commissione per l’industria, la ricerca, l’energia dell’U.E. in data 6 aprile 2020.

Gli edifici consumano circa il 40% dell’energia dell’UE e rappresentano il più importante consumatore unico di energia in Europa. Producono il 36% delle emissioni di CO2 nell’Unione europea. Quasi il 75% del parco immobiliare è inefficiente dal punto di vista energetico, mentre ogni anno ne viene ristrutturato solo lo 0,4-1,2%.

Secondo i calcoli dell’Istituto europeo per la prestazione energetica nell’edilizia (BPIE), la superficie abitabile degli edifici europei raggiunge all’incirca i 25 miliardi di m2. Ristrutturarne il 3 % all’anno significa ristrutturare ogni anno 750 milioni di m2. Il costo della ristrutturazione profonda oscilla fra i 300 e gli 800 EUR al m2, a seconda dei costi locali e delle condizioni dell’edificio.

Secondo il programma europeo si tratta, per l’Italia, di intervenire su oltre 100 milioni di mq. all’anno, l’intero stock edilizio, abitativo e non, della città di Milano.

Due le linee dell’azione europea, per raggiungere l’obbiettivo della net emissions zero (c.d. neutralità climatica) entro il 2050, improntate al principio: cambiare le regole è decisivo. Velocizzare, semplificare e coinvolgere i privati, è il mantra.   

Da un lato una azione di coazione “normativa” che promuova, con incentivi e sanzioni, un vasto, capillare processo di efficientamento, anche sul piano energetico, degli edifici.

L’U.E. promuove dunque una normativa sanzionatoria in forza della quale dal 2027 gli edifici che non dovessero raggiungere un minimo grado di qualità sul piano energetico subirebbero sanzioni. Nello scorso dicembre si parlava addirittura di blocco della vendita e della locazione. Attualmente permane la “raccomandazione” rivolta agli stati di prescrivere sanzioni per gli inadempienti.

D’altro lato un vasto programma di grandi interventi che dia luogo ad una ondata di ristrutturazioni edilizie pilotate. Su questo versante l’Italia risponde con la bozza di legge sulla rigenerazione urbana, predisposta dal MIMS e presentata alla XIII Commissione del Senato, sul riuso di edifici pubblici e privati in stato di degrado, o di abbandono, o dismessi, o inutilizzati, o in via di dismissione o da rilocalizzare. Questa legge teorizza un amplissimo concetto astratto di abbandono e di degrado degli edifici che va, dalla parziale utilizzazione o sottoutilizzazione, al sovraffollamento, alla compromissione degli equilibri ecosistemici, alla scarsa qualità sotto il profilo architettonico o urbanistico.

Soggetti attuatori (dirigismo centralistico) – I piani e i comparti consortili

La legge proposta si propone di pilotare in modo dirigistico una serie di interventi mirati (attraverso la forma della negoziazione urbanistica propiziata da fondi e sgr) gestiti da soggetti privilegiati (definiti promotori privati) fra cui le società pubbliche, le cooperative, le imprese, i consorzi unitari di piccoli proprietari.  La legge suppone ci sia un interesse dei proprietari/operatori ad utilizzare lo strumento legislativo in questione e gli edifici non rientranti nei requisiti di legge sono esclusi dalla applicazione della legge e dagli incentivi.

La legge dunque non si preoccupa del fatto che all’interno dei comparti consortili (che funzionano col criterio delle maggioranze su basi catastali) ci possano essere dei dissenzienti, non interessati o non in grado di affrontare l’operazione urbanistica, i quali vengono sacrificati sull’altare della semplificazione. In altri termini la legge si preoccupa di escludere coloro che non hanno diritto, ma non di tutelare coloro che non hanno interesse, i quali soggiacciono a norme deterrenti (ad esempio l’inasprimento dell’Imu e la minaccia dello svuotamento della capacità edificatoria).

Due e fondamentali le disposizioni cardine che integrano il sistema e rafforzano, sul piano dell’efficacia le concorrenti normative regionali, aprendo la via alla riduzione del contenuto del diritto di proprietà edilizia privata. Quel risanamento degli edifici cittadini, attraverso il meccanismo del deterrente della compressione e dello svuotamento espropriativo del contenuto del diritto di proprietà edificata privata (che, introdotto dalla legge 865 del 1971, nella forma tout court della espropriazione, era già stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale).

La norma che prevede la dichiarazione di pubblica utilità ai fini e per gli effetti del Testo unico sulla espropriazione del 2001, e quella che nientemeno sancisce, per interventi su singoli edifici realizzati da soggetti privati, la deroga automatica alle previsioni degli strumenti urbanistici, cioè alle destinazioni urbanistiche.


 

 

FE.N.CO. “Il concetto di Città” saggio di Achille Colombo Clerici pubblicato sulla Rivista della Federazione Nazionale dei Consoli (Roma) a corredo della Relazione Annuale al Bilancio di responsabilità sociale 2017/2018

aprile 3, 2018

“Il concetto di Città”

 

Secondo il rapporto 2016 dell’United Nations Human Settlements Programme, oggi la popolazione mondiale si stima abbia toccato la soglia dei 7 miliardi di persone; più della metà vive nelle città, dove si genera il 60% del prodotto interno lordo globale. E secondo le previsioni dell’Onu nel 2030 la popolazione raggiungerà gli 8,5 miliardi; due terzi sarà concentrata negli insediamenti urbani. Da qui la necessità, secondo il rapporto, di edificare, entro il 2025, un miliardo di abitazioni aventi i requisiti minimi di abitabilità; il che comporterà un investimento finanziario tra gli 80 e i 110 mila miliardi di dollari.

L’ inarrestabile inurbamento globale rappresenta, al tempo stesso, un rischio e un vantaggio e tutto dipenderà da come il fenomeno sarà affrontato. Se non cambia la situazione attuale, se non cambiano i paradigmi attuali di governo, asserisce il rapporto, è un rischio perché la condizione di milioni di persone peggiorerà, scivolando in una crescente disoccupazione e, quindi, verso la povertà. Al contrario se sarà ben governato, diventerà un’opportunità per tutti perché sarà “propizio allo sviluppo economico globale”. E raggiungere quest’auspicabile obiettivo dipenderà dall’importanza che le autorità locali e nazionali riserveranno alla pianificazione urbana, così da rendere le proprie città sostenibili per l’ambiente, resilienti, socialmente inclusive, sicure ed economicamente produttive. “Un approccio olistico, che integri piani regolatori, quadri normativi, pianificazioni urbanistiche e finanziarie, riconoscimento e rispetto dei diritti  umani. La necessità di porre la persona al centro della crescita sostenibile”.

Assoedilizia, fondata nel 1894, istituzione milanese e lombarda rappresentativa della Proprietà Edilizia, partendo dall’analisi della realtà urbana delle città italiane, ha recentemente promosso la costituzione del primo nucleo dello Smart City Forum, unitamente ad un Team di ricerca IEFE-Università Bocconi di Milano coordinato dai professori Giuseppe Franco Ferrari ed Edoardo Croci.  L’ iniziativa culturale si sviluppa nell’ ottica di un auspicato futuro prossimo venturo di rigenerazione urbana per approdare alla smart city, attraverso la riqualificazione urbano-edilizia (riuso/sostituzione) nonché la realizzazione della prestazionalità delle strutture e della  biodiversità del tessuto urbano .

L’ occasione per ragionare sul concetto di città e di qualità del vivere nella città è dunque forte e suggestiva.

Credo che un breve excursus, anche per l’esigenza di sintesi richiesta a questo scritto, sul concetto di città ci permetta di meglio comprendere questa realtà e quali siano i suoi caratteri, le sue peculiarità e le sue funzioni.

Forse nessuna nozione al mondo, tranne quella riguardante l’essere umano, ha avuto tante definizioni.

Ogni pensatore ne ha delineata una, a seconda della propria concezione culturale, della propria visione politica, sociale, economica, della propria sensibilità etica o estetica.

Nel pensiero antico predominavano i filosofi, ed i letterati: sicché la città nasce concettualmente come ideale comunità.

Ma, quando gli architetti assurgono al ruolo di regolatori sociali, si materializza come luogo.  Ed allorquando sociologi ed economisti si ergono ad interpreti della logica urbana, si dematerializza, come funzione: oggi viene addirittura vista come piattaforma di servizi immateriali.

Mi piacerebbe, fra tutte le nozioni e definizioni di città nelle quali mi sono imbattuto, nel mio lungo peregrinare sui temi dell’urbanistica, passare in rassegna alcune tra quelle che mi hanno maggiormente colpito.

Ognuna di esse contiene una parte del tutto, a seconda dell’angolo di visuale dal quale proviene; la visione sinottica ne permette una più completa messa a fuoco.

Se poi il lettore vuole porvi mente con attenzione e curiosità, potrà accorgersi che è un bel gioco quello di calarvi dentro la propria visione delle cose del mondo.

Città, comunità di persone, secondo gli antichi teologi e filosofi

Tanto nel pensiero dell’antica Grecia, quanto in quello cristiano dei primi Padri della Chiesa, città non identifica un luogo fisico, quanto piuttosto una comunità di persone.

Il pensiero di Agostino di Ippona (De civitate Dei contra paganos) il cui fulcro quadrativo risiede nella dominanza di Dio, secondo Salvatore Settis – archeologo, direttore della Scuola Normale Superiore di Pisa – si riflette nel quadro di Giorgione “La tempesta”.

Vi si descriverebbe la cacciata di Adamo e di Eva dal Paradiso e vi sarebbero simboleggiate le due città: la Città di Dio (come ordine spirituale), dominata dalla folgore che rappresenta la potenza divina e la città terrena (il Paradiso della cacciata), citta’ murata, contornata dalle rovine della morte ed introdotta dai primi piani di Adamo e di Eva nell’atto di allattare Caino, considerato da Agostino come il fondatore della citta’ terrena.

 

La città stato

Nel pensiero filosofico greco la città si identifica con lo stato (polis); l’attenzione dei pensatori si incentra sugli aspetti dell’organizzazione (le diverse classi sociali: chi produce, chi governa, chi difende la città, chi amministra il culto) e del governo della società (monarchia, aristocrazia, politia e sulle loro forme degenerate: tirannide, oligarchia )  e sul rapporto tra cittadini e stato.

Così Platone ed Aristotele teorizzano sulla graduazione dei nuclei aggregativi sociali e sulla loro interfacciabilità (la famiglia, la società, lo stato).

E teorizzano sulla massima istanza che deve caratterizzare il rapporto tra il cittadino e la polis: la partecipazione diretta del cittadino stesso al governo della cosa pubblica.

 

La città ideale di Platone

La città ideale, nella concezione platonica – presente nella Repubblica, e ripresa nel Timeo – è una schematizzazione della organizzazione sociale, di valore universale ed ancor oggi ovunque in atto.

Da un lato i custodi della patria, che combattono per la sua difesa; che non debbono esser dediti ad attività produttive di ogni sorta; dall’altro, gli agricoltori, gli artigiani, i commercianti, i pastori che debbono mantenere i primi.

In mezzo, i sapienti, i saggi, i filosofi ai quali dev’esser affidata la cura del governo della cosa pubblica.

 

La città politica

Nel primo secolo a. C. lo storico e geografo greco Strabone definiva la città come lo strumento per governare il maggior numero di uomini con il minor numero di uomini.

Duemila anni dopo, ancora dominava una concezione politica che vedeva nella fabbrica, all’interno delle città, il luogo ideale per il miglior controllo delle masse: nel nostro Paese questa visione ha prodotto, nel secondo dopoguerra del secolo scorso, una violenta accelerazione dell’esodo dalle campagne e dell’inurbamento, nonché rilevanti processi di migrazione di massa dal Sud al Nord.

In particolare Milano e Torino si contraddistinsero quali nuclei propulsori della ricostruzione del Paese e della sua trasformazione da agricolo a industriale: in pochi anni si costruirono in Italia cinque milioni di alloggi.

E a Milano, chi non ricorda, negli ultimi anni ’70, le pesanti operazioni urbanistiche in alcuni quartieri popolari, (ad esempio il quartiere Garibaldi) che avevano tra le finalità anche quella di mantenere l’assetto sociale esistente?

 

Città democratica e città gerarchica

Al Farabi, filosofo e scienziato arabo del decimo sec. d.C., concepiva la “città virtuosa” come un complesso istituzionale gerarchico, nella convinzione che la città democratica fosse sì una città felice, perché ognuno può realizzare ciò cui aspira, ma alla fine generatrice di caos.

 

La città Immaginifica

Molte città recano l’impronta dei governanti che vi trasfondevano il carattere dei regimi politici o ideologico-istituzionali, di cui volevano l’affermazione e la celebrazione: abbiamo tutti presenti la magnificenza, la maestosità delle città regali, o l’architettura gotica e opprimente, oscuramente ispirata all’esoterismo, di Albert Speer ai tempi di Hitler, o quella massiccia, squadrata e pervasiva di Piacentini nel periodo fascista, che richiama l’efficientismo della romanità.

Pensiamo anche alle valenze simboliche dei grattacieli americani o dei blocchi sovietici.

Papa Giulio II della Rovere, nella Roma del Cinquecento, andò alla ricerca della monumentalità e della pompa, non fini a se stesse, ma tese “ad maiorem Dei gloriam”. Una Roma quella di Giulio II, per nulla pianificata; con palazzi monumentali e templi eretti in mezzo a radure ed orti.

Ottant’anni dopo arriverà Felice Peretti, papa Sisto V, che affiderà all’architetto lombardo/svizzero (Melide – Lugano 1543) Domenico Fontana il compito di redigere un vero e proprio piano regolatore della città, con strade, piazze, fognature, rete idrica: la “Roma felix”, nel nome e per l’intento del papa.

Quanto alla valenza immaginifica dei materiali usati, pensiamo alla solarità dell’intonaco nel Rinascimento, che richiama i valori spirituali; alla rudezza ed essenzialità della pietra, evocatrice della austerità delle virtù borghesi, nei periodi neoclassico ed eclettico; alla funzionalità ed alla capacità di impressionare tipiche del marmo lucidato, materiale attraverso il quale, ad iniziare dal periodo del razionalismo, si rese l’idea della modernità e della potenza economica industriale e finanziaria.

 

La città etica

Sullo sfondo aleggiava la concezione del teologo; così bene espressa, dal gesuita Giovanni Botero (nel suo trattato “Cause della grandezza e magnificenza della città” 1589, in piena Controriforma) che considerava la città una radunanza di uomini, riuniti per vivere felicemente.
Echeggiava, in un certo senso, la definizione datane da Cicerone secondo cui “nati sumus ad congregationem hominum et ad societatem comunitatemque generis humani.”

Una sorta di aggregazione di “mutuo soccorso e di mutuo ausilio” ispirata ai valori della partecipazione e della solidarietà.

Dalla cultura della ricettività ospitaliera alla cultura della ospitalità alberghiera

I Gesuiti, peraltro, (Acta della Congregazione Generale della Compagnia 1558) furono antesignani nel prefigurare un modello di convivenza ordinata secondo uno schema razionale improntato alla massima funzionalità della struttura edilizia in rapporto alle esigenze abitative di una comunità.
I moduli, infatti, delle case religiose e dei collegi gesuitici costituirono la base per l’impostazione della più moderna cultura della ospitalità per ciò che riguarda tanto le strutture edilizie, quanto le regole delle ricettività; e favorirono il passaggio dalla cultura ospitaliera, primo-medioevale dei monasteri e dei conventi, poi rinascimentale delle corti, a quella romantica degli alberghi.

Sempre nel periodo della Controriforma ci fu chi, come il severo ed austero Carlo Borromeo, si spinse a prescrivere il tenore dell’arredo e delle suppellettili nelle case dei religiosi (Instructiones fabricae et supellectilis ecclesiasticae, libri duo 1577).

 

La funzionalità

Venendo a visioni più funzionali passiamo dalla concezione del progettista Le Corbusier (che parlava, parafrasando, di macchina per vivere) a quella dell’amministratore pubblico dei nostri giorni (Chiamparino, sindaco di Torino), che definisce la città come il luogo delle contraddizioni.

Una visione che si riconduce alla concezione dell’architetto umanista.

Filarete parlava della città ideale, come del luogo in cui si riuniscono e si concentrano il massimo dei vizi ed il massimo della virtù ( “dall’osservatorio astronomico al lupanare”, come dire dalle stelle alle stalle).

Una realtà variegata e contraddittoria, ardua da comporre e da governare.

Significativa anche la definizione dell’esteta inglese dell’età vittoriana, John Ruskin, che parla di luogo della accumulazione; in un certo senso evocando il dualismo tra natura allo stato brado e natura manipolata, costruita, trasformata dall’uomo; nella quale, a seguito dell’azione umana, il paesaggio si fa gradatamente paese e questo, a sua volta, diviene città.

Il processo è proprio quello della accumulazione, non solo delle risorse, ma soprattutto delle attività, delle funzioni.

Secondo Lloyd Frank Wright (1867-1959 USA) teorico della Architettura Organica, che sulla bellezza del paesaggio basa l’unità e la diversità urbana, attraverso il collegamento individuo territorio, fattore di armonia.
Ostracismo dunque alla congestione ed alla concentrazione urbana, dimore possibilmente mononucleari, uso di materiali tali da permettere l’osmosi tra interno ed esterno (vetri, strutture leggere di acciaio), interramento dei servizi e degli impianti: i punti qualificanti di questa concezione edilizio-urbana.

 

La città fattore di crescita

Un passo avanti ed incontriamo la descrizione che ce ne fa il business-guru Jonas Riddersträle, docente a  Ashridge Business School in the UK (meeting Ambrosetti Cernobbio 2007, seminario “Città motore di crescita”) il quale collega la città all’idea di sogno: la città capace di fare immagine, come fonte di richiamo, dotata di un forte appeal basato sulla attrattività, intesa come capacità, non tanto di essere migliore, quanto di essere diversa, sull’eco del Poeta che parlava di “diversità sirena del mondo”.

Qui si innesta chiaramente, a mio giudizio, il discorso della qualità del vivere nella città.

La vivibilità urbana non può che esser determinata da efficienza, da funzionalità, da equilibrio socio-economico e territoriale-strutturale.

La competitività è anche qualità dell’offerta di beni e servizi. E dunque anche organizzazione dei servizi stessi rivolti alle persone ed alle imprese come opportunità di lavoro, di studio, di cultura, di socializzazione.

Da questa visione discende la concezione della sociologa statunitense Saskia Sassen, Professore nella Columbia University e coordinatrice di un progetto quinquennale Unesco su “Sustainable human settlement”, che parla di città intesa come piattaforma di centri di servizi globali, inserita in un circuito globale, soprattutto con riferimento ai servizi intermedi (Workshop Ambrosetti Cernobbio 2008). Piattaforma globale e hub di servizi anche immateriali.

Nel maggio del 2015, uno dei Seminars Aspen di Venezia era incentrato sul tema della Smart City. Assoedilizia in quella sede ha sviluppato una riflessione che ha portato ad una visione funzionale di città.

In tale ottica va rilevato preliminarmente come la città sia il luogo della complessità, ma anche della sintesi.

In un approccio sociologico possiamo dire che città è l’incontro di comunità, di ambiente e di cultura:
– comunità implica i concetti di sussidiarietà, di solidarietà, di sicurezza;
– ambiente contiene l’aspetto dell’ecologia, della salute umana, dell’equilibrio socio-territoriale e struttural-territoriale;
– cultura richiama l’appeal, le opportunità in termini di conoscenza, di lavoro, di socializzazione.

Dall’insieme di queste componenti scaturiscono la qualità del vivere e la competitività complessiva della città e del territorio.

Oggi, il nostro mondo locale si proietta nel mondo globalizzato. La globalizzazione – giova sottolinearlo – è fenomeno complesso, non solo economico e finanziario, ma etnico, sociale e culturale.

 

La competitività e la cultura sul territorio

Se la città deve essere competitiva, la sua offerta complessiva non può prescindere dunque dall’immagine culturale: che deve ancorarsi al territorio, attraverso quello che Massimo Cacciari ( nel saggio “La Città “) definisce  “radicamento terraneo”, per poter in qualche modo contrastare l’effetto dei processi socio/economici deterritorializzanti, che oggi attraversano il nostro mondo.

In campo socio-economico i processi di ristrutturazione, di innovazione tecnologica, di terziarizzazione, di finanziarizzazione, di internazionalizzazione.

In campo territoriale la deindustrializzazione e la delocalizzazione.

Il radicamento della cultura al territorio si realizza appieno quando l’uomo percepisce la sensazione di trovarsi al centro dell’essere, perché in tal modo supera la tentazione di volgersi altrove.

Se essere è conoscere, al centro della conoscenza. Se essere è sentire, al centro dell’emozione. Se essere è apparire, al centro della visibilità.

Nella odierna civiltà dell’immagine  la periferia culturale è sinonimo, oltre che di marginalità, di decadenza.

Parlare di città è un esercizio dialettico che potrebbe andare avanti all’infinito.

Quanto a me mi fermo qui. Qualche spunto di riflessione l’ho messo a fuoco.

 

Relazioni Convegno: “Le principali novità fiscali nel settore immobiliare” – 25 ottobre 2012

ottobre 30, 2012
Relazione Dott. Piccolo

Imu Fisco Immobili – Convegno Assoedilizia 28 marzo 2012 – Resoconto

marzo 30, 2012

Convegno Assoedilizia su IMU, addizionali, tasse di scopo, Ire, misure energetiche

LA CASA PAGA IL COSTO DELLA CRISI ECONOMICA

Colombo Clerici: “Le conseguenze nel comparto della locazione immobiliare potrebbero rivelarsi deleterie”.

Benito Sicchiero 

Milano 30 marzo 2012

Grande eco al Convegno organizzato da Assoedilizia sulle novità fiscali riguardanti gli immobili, introdotte dal Decreto Salva Italia.

– Se l’ICI era definita la tassa più odiata dagli italiani, l’erede IMU diventerà senz’altro la più aborrita a partire da giugno prossimo quando bisognerà pagarla.

Incostituzionale, espropriativa, peggiorativa dell’ICI, siluro al federalismo fiscale, messa in piedi in fretta solo per fare cassa.

Queste le accuse emerse dal convegno “La casa paga il conto della crisi economica-IMU, addizionale e misure energetiche” organizzato da Assoedilizia.

Sono intervenuti il notaio Angelo Busani esperto de Il Sole 24 Ore, la prof.ssa Marilisa D’Amico dell’Università Statale, gli avvocati Cesare Rosselli, Luca Stendardi, Bruna Gabardi Vanoli, l’ing. Camillo Paveri Fontana pres. delle Dimore Storiche Lombarde, il dott. Antonio Piccolo e il geom. Franco Guazzone entrambi esperti de “Il Sole”.

Moderatore il giornalista Saverio Fossati, redattore de “Il Sole 24 Ore”.

Il fuoco sul provvedimento della legge Salva Italia viene subito aperto dal presidente dell’Associazione dei proprietari immobiliari Achille Colombo Clerici: “In questo momento di grave crisi economica che sta travolgendo il settore immobiliare e della locazione, con affitti e prezzi di vendita in caduta verticale, con sfitto e invenduto dilaganti, con vaste insolvenze di inquilini abitativi, commerciali e professionali che non riescono più a pagare i canoni di locazione,  il Governo ha varato la più severa e grave manovra fiscale sugli immobili, dal dopoguerra ad oggi: anticipazione dell’Imu, che produrrà un prelievo fiscale superiore al 15% del canone di locazione (annullando ogni beneficio connesso alla cedolare secca e gravando in modo intollerabile  tutti i casi di inapplicabilità di detta imposta sostitutiva) e riforma catastale che porterà ad effetti espropriativi di vasta portata. “Una manovra – prosegue – che a tutt’oggi vale qualcosa come 15 miliardi di nuove tasse sulla casa.

L’Imu, peraltro, è una patrimoniale vera e propria perché, da un lato colpisce anche gli immobili all’estero, quindi senza alcuna attinenza all’erogazione di servizi comunali, e dall’altro si applica anche se l’immobile è improduttivo o inidoneo a produrre reddito”. 

I successivi interventi hanno denunciato le novità peggiorative rispetto alla vecchia ICI: tra queste l’obbligo di identificare residenza anagrafica con dimora abituale, la riforma catastale (per il calcolo non più per vani, ma per metri quadri), nuova normativa per le pertinenze (cantina, solaio, box).

Ma tra le cose che non vanno giù il fatto che la metà degli esborsi andranno allo Stato non al Comune per far funzionare meglio i servizi.

E su questo punto emergono dubbi di costituzionalità (“tradito lo spirito del federalismo fiscale” ha dettola costituzionalista D’Amico) che ha contestato inoltre la capacità espropriativa dell’IMU e al limite la lesione del diritto di proprietà garantito dalla Corte Europea.

Da rilevare ancora la preoccupazione sul futuro dei patrimoni storici privati (ville, castelli) riconosciuti dallo Stato che finora godevano di agevolazioni per aiutare i proprietari a mantenere agibili le costose proprietà aperte al pubblico.
Richieste al Governo: temperare i moltiplicatori secchi per le rendite di recente attribuzione e reintrodurre la riduzione del 50% della aliquota base per gli immobili locati.

*      *      *

Come se non  bastasse, la ciliegina sulla torta ai proprietari di casa viene offerta dalla Regione Lombardia. Dal 1° agosto 2012, infatti, scatta l’obbligo della termoregolazione degli ambienti e di contabilizzazione autonoma del calore nei condomini di tutto il territorio regionale, anche per gli impianti esistenti. Un onere calcolato in 1.500 euro, mediamente, per famiglia. Assoedilizia e Federazione Lombarda della Proprietà Edilizia stanno proponendo ricorso al Capo dello Stato  chiedendone l’annullamento previa sospensione con gli avvocati Cesare Rosselli, Bruna Vanoli Gabardi e Luca Stendardi che hanno spiegato al convegno i termini della questione. La fonte di tutta la normativa è costituita da due Direttive europee, del 2002 e del 2010 sulla efficienza e sulle prestazioni energetiche nell’edilizia. Le direttive, recepite sia dalla legislazione statale sia da quella regionale, si riferiscono però alle nuove costruzioni e alle grosse ristrutturazione, mentre la normativa regionale lombarda ricomprende  nell’obbligo di adeguamento anche gli edifici esistenti.

Achille Colombo Clerici

Convegno Assoedilizia 28.3.2012 “La casa paga il costo della crisi economica” – Relazione del Dott. Antonio Piccolo

marzo 29, 2012

L’IMU “sperimentale”
Differenze con l’ICI e alcuni aspetti applicativi

La nuova imposta comunale, ossia l’imposta municipale propria (IMU), è già legge dello Stato e si applica dal 1° gennaio di quest’anno. Difatti la L. 214/2011 ha convertito, con modificazioni, il D.L. 201/2011 (decreto “Salva-Italia” o “decreto Monti”) che con l’art. 13 ha anticipato l’applicazione dell’IMU all’anno 2012. Non possiamo però fare a meno di rilevare che l’IMU, come l’ICI, è una vera e propria imposta erariale (anche se una parte del gettito va ai Comuni) poiché istituita dalla legge dello Stato (cfr. Corte costituzionale, fra tante, sentenza n. 75 del 24 febbraio 2006). Un altro aspetto in comune tra l’ICI e l’IMU è che entrambi i tributi sono diretti, reali e patrimoniali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 111 del 22 aprile 1997; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 18549 del 4 dicembre 2003)

 Presupposto dell’imposta

Il presupposto dell’IMU, come per l’ICI, è il possesso formale a titolo di proprietà o altro diritto reale di godimento (usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi e superficie) di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli ubicati nel territorio dello Stato, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l’attività dell’impresa.
L’IMU però si applica anche all’abitazione “principale” del soggetto passivo e ai fabbricati rurali ad uso sia abitativo, sia strumentale all’esercizio delle attività agricole. 
In via interpretativa, invece, dovrà essere chiarito se esulano, come riteniamo, dal campo di applicazione dell’IMU (cfr. C.M. n. 9/249 del 14 giugno 1993):

–         i terreni, diversi dalle aree fabbricabili, sui quali non vengono svolte le attività agricole di cui all’art. 2135 del codice civile. Trattasi di terreni normalmente inutilizzati (cosiddetti “incolti”) e di quelli, non pertinenziali di fabbricati, utilizzati per attività diverse da quelle agricole;
–         i terreni, diversi dalle aree fabbricabili, sui quali le attività agricole sono esercitate in forma non imprenditoriale. Trattasi di piccoli appezzamenti di terreno (cosiddetti “orticelli”) coltivati in modo occasionale senza strutture organizzative.

 L’IMU dovrebbe riguardare anche i seguenti beni:

 –         fabbricati costruiti abusivamente, indipendentemente dal fatto che per essi sia stata presentata o meno l’istanza di sanatoria edilizia (cfr. R.M. 6 giugno 1994 prot. 2/138);
–         impianti o parchi eolici finalizzati alla generazione di energia elettrica che devono essere censiti alla categoria catastale D/1 (conforme, Agenzia del Territorio, circolare n. 14/T del 22 novembre 2007 e risoluzione n. 3/T del 6 novembre 2008; Corte di cassazione, sezione tributaria, fra tante, sentenza n. 4028 del 14 marzo 2012);
–         i padiglioni fieristici (cfr. Commissione tributaria regione Veneto, sentenza n. 25/06/10);
–         posti barca (cfr. Commissione tributaria provinciale di Genova, sentenza n. 270/05/11). 

Si rammenta infine che in tema di ICI i giudici di legittimità hanno ritenuto tassabili anche le piattaforme petrolifere per l’estrazione di idrocarburi situate nel tratto di mare, facente parte del demanio statale, antistante il Comune competente (Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 13794 del 27 giugno 2005).   

Definizione degli immobili

Il presupposto dell’imposta è dunque il possesso di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli ubicati nel territorio dello Stato. Poiché il comma 2 della norma IMU (art. 13 del D.L. n. 201/2011) richiama espressamente l’applicazione dell’art. 2 del decreto ICI, si ha la stessa definizione di fabbricati e terreni prevista in tema di ICI e quindi:

a)    per “fabbricato” deve intendersi l’unità immobiliare iscritta o iscrivibile al catasto edilizio urbano (catasto dei fabbricati), considerandosi parte integrante del fabbricato stesso l’area occupata dalla costruzione e quella che ne costituisce pertinenza. Il fabbricato di nuova costruzione, invece, è sottoposto a tassazione a decorrere dalla data di ultimazione dei lavori di costruzione o, se antecedente, dalla data in cui è comunque utilizzato;
b)    per “area fabbricabile” deve intendersi l’area utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale (P.R.G. o P.G.T.) adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della regione e dell’adozione di strumenti attuativi del medesimo (cfr. art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006). In ogni caso, non sono considerati fabbricabili i terreni posseduti e condotti direttamente da coltivatori diretti o imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) sui quali persista l’utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l’esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura e all’allevamento di animali (cosiddetta “finzione giuridica”);
c)     per “terreno agricolo” deve intendersi il terreno adibito all’esercizio delle attività agricole indicate nell’art. 2135 del codice civile (coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali). 

Con riferimento al trattamento ICI delle aree pertinenziali dell’abitazione (ad esempio, i giardini), si segnala un orientamento non univoco della sezione tributaria della Corte di cassazione sulla non tassabilità delle aree stesse (conforme, sentenze n. 17035 del 26 agosto 2004, n. 5755 del 16 marzo 2005; difforme, sentenze n. 25127 del 30 novembre 2009 e 16207 del 9 luglio 2010).
Infine, è appena il caso di ricordare che l’art. 31, comma 20, della L. n. 289/2002 (Finanziaria 2003) ha disposto espressamente che i Comuni, quando attribuiscono a un terreno la natura di area fabbricabile (ad esempio, terreno agricolo divenuto area industriale), hanno l’obbligo di dare comunicazione al proprietario a mezzo del servizio postale con modalità idonee a garantirne l’effettiva conoscenza da parte del contribuente (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 15558 del 2 luglio 2009).

 Abitazione principale

Il comma 2, secondo periodo, della norma IMU definisce l’abitazione “principale” del soggetto passivo in modo differente dalla nozione valida ai fini dell’ICI. Agli effetti dell’IMU, infatti, l’abitazione principale è l’immobile, iscritto o iscrivibile al catasto edilizio urbano come “unica unità immobiliare”, nel quale il possessore (titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento) “dimora abitualmente e risiede anagraficamente”.
Come si può notare, in sintonia con l’art. 43 del codice civile e dell’art. 3 del D.P.R. n. 223/1989, la norma IMU richiede la sussistenza della residenza sia effettiva (dimora abituale), sia anagrafica del contribuente e non anche la residenza (effettiva e/o anagrafica) dell’eventuale suo nucleo familiare (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 14389 del 15 giugno 2010). Ne discende che se il contribuente dimora abitualmente (cfr. Agenzia delle Entrate, risoluzione n. 218/E del 30 maggio 2008) in un Comune diverso da quello in cui risiede anagraficamente, non potrà accedere al trattamento di favore (aliquota ridotta e detrazione d’imposta). 
L’espressione “unica unità immobiliare” è chiaramente finalizzata a vanificare il consolidato indirizzo della giurisprudenza tributaria di legittimità, secondo cui il contemporaneo utilizzo di più unità immobiliari contigue, censite in catasto separatamente e distintamente, non costituisce ostacolo all’applicazione dei benefici previsti per l’abitazione principale del soggetto passivo (Corte di cassazione, fra tante, sentenze n. 25902 del 29 ottobre 2008 e n. 3397 del 12 febbraio 2010; ordinanza n. 20567 del 7 ottobre 2011). Questo significa che l’abitazione principale del soggetto passivo è costituita soltanto da una sola unità immobiliare (fabbricato) e che, a decorrere dal 1° gennaio 2012, in caso di due appartamenti contigui il trattamento agevolato per entrambi gli immobili è consentito soltanto se il contribuente procede alla loro fusione catastale, sempre che i diritti reali sugli stessi siano omogenei (cfr. Agenzia del Territorio, nota 21 febbraio 2002 prot. 15232).

 Pertinenze

Secondo il terzo periodo dello stesso comma 2 della norma IMU, per “pertinenze dell’abitazione principale” devono intendersi esclusivamente le unità immobiliari classificate alle seguenti categorie catastali:

–         C/2 – Magazzini e locali di deposito;
–         C/6 – Stalle, scuderie, rimesse, autorimesse;
–         C/7 – Tettoie chiuse o aperte, posti auto su aree private, posti auto coperti. 

Tali pertinenze possono rientrare nel regime agevolato nella misura massima di un’unità immobiliare per ciascuna categoria catastale, anche se censite unitamente all’abitazione. Alla formazione del numero massimo, quindi, concorrono anche le pertinenze che non hanno un’autonoma rendita catastale poiché sono censite unitamente all’abitazione. In alcuni casi, si prospettato la necessità di scorporare dall’abitazione principale le pertinenze che formano una rendita catastale unitaria e inscindibile (cfr. C.M. n. 318/E del 14 dicembre 1995).
Tuttavia, a ben vedere, nemmeno il legislatore dell’IMU ha fornito una specifica nozione di “pertinenza”, per cui anche ai fini della nuova imposta comunale e, in particolare, agli effetti delle pertinenze dell’abitazione diversa da quella principale la definizione andrebbe mutuata da quella prevista dall’art. 817 del codice civile. Ne discende che i presupposti fondamentali per la sussistenza del “vincolo” pertinenziale sono (cfr. Agenzia delle entrate, risoluzione n. 149/E dell’11 aprile 2008):

–         l’elemento soggettivo, rappresentato dalla volontà effettiva di creare un vincolo di strumentalità e complementarietà funzionale tra il bene principale (abitazione) e quello accessorio (ad esempio, box);
–         l’elemento oggettivo, consistente nel rapporto funzionale corrente tra l’abitazione (bene principale) e le pertinenze (cantina, soffitta, box). 

La norma IMU però, rispetto alla disciplina dell’ICI, ha eliminato ogni incertezza sull’individuazione e sul numero delle pertinenze dell’abitazione principale. La lettera b) del suo comma 14, infatti, ha abrogato espressamente la disciplina di dettaglio prevista dall’art. 59, comma 1, lettera d), del D.Lgs. n. 446/1997.
Rimane il dubbio sull’ubicazione della pertinenza (ad esempio il box) che, a nostro parere, non necessariamente deve essere situata nello stesso stabile dell’edificio e che può essere acquistato anche in seguito all’acquisto dell’abitazione. 
Si ricorda che un’unità immobiliare può essere considerata pertinenza dell’abitazione, se entrambi i beni appartengono allo stesso soggetto passivo (cfr., fra tante, C.M. n. 114/E del 25 maggio 1999).
Infine, per completezza espositiva, è appena il caso di rimarcare che la norma IMU ha adottato la medesima disciplina stabilita dall’imposta di registro (o dell’IVA) di cui all’art. 1, nota II-bis), comma 3, della tariffa, parte prima, allegata al D.P.R. n. 131/1986 (TUR). Come dire che il legislatore tributario non si è ancora accorto che un nucleo familiare solitamente possiede più di un box.            

 Potestà dei Comuni

 L’IMU “sperimentale” trova applicazione su tutti i Comuni del territorio dello Stato, compresi quindi quelli appartenenti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome. Analogamente alla disciplina dell’ICI, quindi, la nuova imposta è accertata, liquidata e riscossa da ciascun Comune (soggetto attivo) per i beni immobili la cui superficie insiste, interamente o prevalentemente, sul territorio del Comune stesso (cfr. R.M. n. 53/E del 9 aprile 1996).
Si può notare che né la norma IMU né la disciplina dell’IMU “a regime” richiamano l’applicabilità dell’art. 4 del decreto ICI, secondo cui l’imposta non si applica per i beni immobili di cui il Comune impositore competente sia titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento (comma 1). Ne discende che i Comuni sono costretti a disporre l’esenzione per i terreni e i fabbricati non destinati esclusivamente ai compiti istituzionali (art. 59, comma 1, lettera b), del D.Lgs. n. 446/1997), per evitare di pagare l’IMU a se stessi e di versare allo Stato la relativa quota d’imposta.  
La norma IMU ha attribuito la potestà regolamentare ai Comuni che, quindi, possono:

 –         modificare, in aumento o in diminuzione, l’aliquota di base (0,76%) sino a 0,3 punti percentuali;
–         modificare, in aumento o in diminuzione, l’aliquota ridotta (0,4%) per l’abitazione principale e pertinenze sino a 0,2 punti percentuali;
–         diminuire l’aliquota ridotta pari allo 0,2% per i fabbricati rurali strumentali sino allo 0,1%;
–         ridurre l’aliquota di base pari allo 0,76% sino allo 0,4% nel caso di beni immobili non produttivi di reddito fondiario (art. 43 del D.P.R. n. 917/1986), oppure posseduti da soggetti IRES o concessi in locazione;
–         aumentare l’importo della detrazione fino ad azzerare l’imposta dovuta per l’abitazione principale;
–         estendere le agevolazioni previste per l’abitazione principale agli anziani o disabili che acquisiscono la residenza in istituti di ricovero o sanitari a seguito di ricovero permanente, come disposto dall’art. 3, comma 56, della L. n. 662/1996;
–         introdurre l’accertamento con adesione del contribuente e gli altri strumenti di deflazione contenzioso;
–         stabilire ulteriori condizioni di favore ai sensi degli artt. 52 e 59 del D.Lgs. n. 446/1997. 

Nell’economia del discordo è utile rimarcare che il comma 1 del citato art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997 dispone espressamente che i Comuni possono disciplinare le proprie entrate anche tributarie, salvo per quanto attiene all’individuazione e definizione delle “fattispecie imponibili”, dei “soggetti passivi” e dell’aliquota “massima” dei tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti (cfr. C.M. n. 118/E del 26 maggio 1999; R.M. n. 1/FL del 19 febbraio 2001).  
Dal canto suo l’art. 59 dello stesso D.Lgs. n. 446/1997, come novellato dal comma 14 della norma IMU, attribuisce ai Comuni la facoltà di (cfr. C.M. n. 101/E del 17 aprile 1998; C.M. n. 296/E de 31 dicembre 1998):

a)    stabilire ulteriori condizioni ai fini dell’applicazione della “finzione giuridica” di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto ICI, concernente i terreni considerati non fabbricabili, anche con riferimento alla quantità e qualità di lavoro effettivamente dedicato all’attività agricola da parte dei coltivatori diretti o imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) e del proprio nucleo familiare;
b)   disporre l’esenzione per gli immobili, non destinati esclusivamente ai compiti istituzionali, posseduti dallo Stato, dalle regioni, dalle province, dagli altri Comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti (cfr. art. 31, comma 18, della Finanziaria 2003), dalle aziende sanitarie locali;
c)    stabilire che l’esenzione di cui all’art. 7, comma 1, lettera i), del decreto ICI, concernente i beni immobili utilizzati da enti non commerciali, si applica soltanto ai fabbricati e a condizione che gli stessi, oltre che utilizzati, siano anche posseduti dall’ente commerciale utilizzatore (cfr. Corte costituzionale, ordinanze n. 429 del 19 dicembre 2006 e n. 19 del 26 gennaio 2007);
d)   prevedere il diritto al rimborso dell’imposta pagata per le aree successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini, limiti temporali e condizioni, con riguardo anche alle modalità e alla frequenza delle varianti apportate agli strumenti urbanistici;
e)    determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine di limitare il potere di accertamento qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l’insorgenza di contenzioso;
f)      stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli altri (cfr. R.M. n. 95/E del 30 luglio 1998);
g)   introdurre l’istituto dell’accertamento con adesione del contribuente, sulla base dei criteri stabiliti dal D.Lgs. n. 218/1997 (cfr. art. 50 della L. n. 449/1997; R.M. n. 25/E dell’8 aprile 1998);
h)   stabilire differimenti di termini per i versamenti, per situazioni particolari (calamità naturali, decesso del contribuente). 

Sono invece norme definitive:

–         l’art. 56 del D.L. n. 1/2012 (cosiddetto “decreto liberalizzazioni” convertito dalla L. n. 27/2012), con il quale è stato aggiunto alla norma IMU il comma 9-bis che attribuisce ai Comuni la facoltà di ridurre l’aliquota di base fino allo 0,38% (3,8 per mille) per i fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fino a quando permane tale destinazione e non siano concessi in locazione, e comunque per un periodo non superiore a 3 anni dall’ultimazione dei lavori;

– l’art. 91-bis dello stesso “decreto liberalizzazioni”, con cui è stata modificata la lettera i) dell’art. 7 del decreto ICI e abrogato il comma 2-bis dell’art. 7 del D.L. n. 203/2005. In virtù di tali modifiche, gli enti pubblici e privati non commerciali sono esenti dall’IMU nel caso di utilizzo di beni immobili destinati esclusivamente allo svolgimento non commerciale delle attività indicate nella stessa lettera i). In caso di utilizzo misto, l’esenzione opera soltanto sulla parte dell’immobile adibito nel quale si svolge l’attività di natura non commerciale.

 Norme non richiamate 

 La disciplina dell’IMU, sia “sperimentale, sia “a regime”, non ha previsto la facoltà di disporre agevolazioni per le seguenti fattispecie:

 –         immobili posseduti dagli enti senza scopi di lucro (art. 6, comma 2, del decreto ICI);
–         installazione di impianti a fonte rinnovabile per la produzione di energia elettrica o termica per uso domestico (art. 6, comma 2-bis, del decreto ICI);
–         fabbricati adibiti ad abitazione principale del soggetto passivo e persone in situazioni di particolare disagio economico-sociale (art. 8, comma 3, del decreto ICI);
–         interventi volti al recupero di unità immobiliari inagibili o inabitabili (art. 1, comma 5, della L. n. 449/1997);
–         stipulazione di contratti di locazione cosiddetti “agevolati” (art. 2, comma 4, della L. n. 431/1998, come interpretato dall’art. 2, comma 288, della L. n. 244/2007).

 Tali agevolazioni s’intrecciano con altre norme di favore non espressamente richiamate e precisamente:

 – l’art. 1, comma 86, della L. n. 549/1995 (Finanziaria 1996), secondo cui i Comuni possono deliberare agevolazioni (riduzioni) sui tributi di propria competenza “fino alla totale esenzione per gli esercizi commerciali e artigianali situati in zone precluse al traffico a causa dello svolgimento di lavori per la realizzazione di opere pubbliche che si protraggono per oltre sei mesi” (cfr. R.M. n. 222/E del 19 settembre 1996);
– l’art. 4, comma 1, del D.L. n. 437/1996 (convertito dalla L. n. 556/1996), secondo cui i Comuni possono deliberare un’aliquota ridotta con riferimento anche al fabbricato locato con contratto registrato a un soggetto che lo utilizza come abitazione principale (cfr. C.M. n. 96/E del 4 aprile 1997; C.M. n. 23/E dell’11 febbraio 2000); 
– l’art. 21, comma 1, del D.Lgs. n. 460/1997, secondo cui i Comuni possono deliberare, nei confronti delle ONLUS, la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei propri tributi e dai connessi adempimenti (cfr. C.M. n. 168/E del 26 giugno 1998);
– l’art. 16, comma 5, della L. n. 328/2000, secondo cui i Comuni possono deliberare ulteriori riduzioni ICI per l’abitazione costituente “prima casa” delle famiglie con specifiche responsabilità di cura (ad esempio, famiglie che hanno a carico soggetti non autosufficienti con problemi di grave e temporanea difficoltà economica e famiglie di recente immigrazione che presentino gravi difficoltà di inserimento sociale);
– l’art. 23, comma 1, della L. n. 383/2000, secondo cui i Comuni possono deliberare riduzioni sui tributi di propria competenza per le associazioni di promozione sociale;
– l’art. 4, comma 5, del D.Lgs. n. 207/2001, secondo cui i Comuni possono adottare, nei confronti delle istituzioni riordinate in Aziende pubbliche di servizi alla persona o in persone giuridiche di diritto privato (ex I.P.A.B.), la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei tributi di propria competenza;  
– l’art. 3, comma 6, del D.L. n. 240/2004 (convertito dalla L. n. 269/2004), secondo cui i Comuni possono deliberare aliquote ICI agevolate o l’esenzione dal pagamento dell’imposta relativamente agli alloggi oggetto dei contratti “agevolati”, anche differenziando l’agevolazione in funzione delle diverse tipologie di contratto;
– l’art. 5-bis, comma 4, del D.L. n. 86/2005 (convertito dalla L. n. 148/2005), secondo cui i Comuni, al fine di incrementare la disponibilità di alloggi da destinare ad abitazione principale, possono deliberare riduzioni ICI per i fabbricati adibiti ad abitazione principale del proprietario, a condizione che resti invariato il gettito totale dell’imposta e previo contestuale incremento delle aliquote da applicare alle aree edificabili;
– l’art. 1, comma 593, della L. n. 266/2005 (Finanziaria 2006), secondo cui i Comuni, al fine di promuovere la realizzazione degli insediamenti turistici, possono deliberare anche l’esenzione ICI, oppure l’applicazione di riduzioni o detrazioni d’imposta;
– l’art. 2, comma 1, della L. n. 9/2007, secondo cui i Comuni possono prevedere, per i proprietari di fabbricati locati ai conduttori in particolare disagio abitativo e per il periodo di sospensione della procedura esecutiva di sfratto, esenzioni o riduzioni ICI.  

 Soggetti passivi

 I soggetti passivi sono le persone fisiche, le società, le imprese, le associazioni, gli enti e gli altri soggetti titolari del diritto di proprietà sui beni immobili o altro diritto reale di godimento sugli stessi. In buona sostanza, ai fini dell’IMU i soggetti passivi sono gli stessi soggetti di cui all’art. 3 del decreto ICI, come novellato dall’art. 8, comma 1, della L. n. 99/2009, ossia (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000): 

– i titolari del diritto di (piena) proprietà;
– i titolari dei diritti reali di godimento (usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi e superficie);
– i locatari finanziari o utilizzatori di beni immobili concessi in leasing  (cfr. C.M. n. 109/E del 18 maggio 1999);
– i concessionari di beni immobili insistenti su aree demaniali come, ad esempio, gli stabilimenti balneari (cfr. R.M. n. 1/DPF del 6 marzo 2003; R.M. n. 3/DF del 10 agosto 2009).  

 Nella platea dei soggetti passivi dovrebbero rientrare anche i gestori di beni facenti parte del patrimonio immobiliare pubblico (cfr. R.M. n. 1/DPF del 22 maggio 2007).
Nessun obbligo scatta invece in capo al nudo proprietario, al locatario, all’affittuario o al comodatario, essendo questi soggetti completamente estranei alla tassazione.
Nell’ambito dei beni immobili concessi in locazione finanziaria (leasing) – anche se ancora da costruire o in corso di edificazione – il soggetto passivo è il locatario a decorrere dalla data in cui è stato stipulato il contratto e per tutta la sua durata. Al riguardo si segnala l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui in caso di riscatto del bene, la base imponibile ICI è costituita non solo dal prezzo di riscatto, ma anche dalla somma dei canoni previsti dal contratto di locazione finanziaria (Corte di cassazione, sezione tributaria, fra tante, sentenza n. 7332 del 26 marzo 2010).  
Si rammenta altresì che il diritto reale di abitazione è quello spettante, se effettivamente esercitato;

–         al socio della cooperativa edilizia non a proprietà indivisa, relativamente alloggio assegnatogli anche in via provvisoria (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 18294 del 10 settembre 2004);
–         al coniuge superstite sulla casa adibita a residenza familiare, ai sensi dell’art. 540, secondo comma, del codice civile (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 1920 del 29 gennaio 2008). 

Tale diritto di abitazione si estende alle eventuali pertinenze, ancorché distintamente iscritte in catasto con rendita autonoma (cantina, soffitta, box). Secondo un principio di diritto stabilito dai giudici di legittimità, l’assegnatario dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) concesso in locazione con patto di futura vendita e riscatto, non essendo titolare di un diritto reale di godimento, non assume la qualità di soggetto passivo dell’ICI (cfr. R.M. n. 5/DPF del 18 ottobre 2007; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 654 del 14 gennaio 2005). 
Infine, è utile rimarcare che in caso di separazione legale personale o di divorzio i soggetti passivi, relativamente alla casa familiare assegnata dal giudice, sono entrambi i coniugi o ex coniugi, ciascuno per la propria quota di diritto, se contitolari del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento sulla casa stessa (art. 6, comma 3-bis, del decreto ICI). 

Basi imponibili

Prima di addentrarci nello specifico, è utile ricordare che anche ai fini dell’IMU la determinazione della base imponibile dei beni immobili non può prescindere dalla rivalutazione del 5% per le rendite catastali urbane e del 25% per i redditi dominicali dei terreni.   

 A) Fabbricati

Per i fabbricati iscritti in catasto (rendite vigenti al 1° gennaio di ogni anno) e per quelli non iscritti (fabbricati posseduti non interamente da imprese) o che hanno subito variazioni permanenti, la base imponibile si ricava moltiplicando la rendita (attribuita dall’ufficio o proposta dal contribuente con la procedura Doc-Fa), rivalutata del 5%, per il seguente coefficiente moltiplicatore:

 –         160 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale A (abitazioni di varie tipologie) e alle citate categorie catastali C/2, C/6 e C/7, esclusa la categoria catastale A/10;  
–         140 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale B (collegi, convitti, case di cura, uffici pubblici) e alle categorie catastali C/3 (laboratori per arti e mestieri), C/4 (fabbricati per esercizi sportivi) e C/5 (stabilimenti balneari);
–         80 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale D/5 (banche e assicurazioni);
–         80 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale A/10 (uffici e studi privati);
–         60 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale D (opifici, alberghi, teatri, ospedali), esclusa la categoria catastale D/5. A decorrere dal 1° gennaio 2013, tale coefficiente sarà pari a 65;
–         55 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale C/1 (negozi e botteghe).

 B) Fabbricati d’interesse storico o artistico

Ai fini dell’ICI per i fabbricati d’interesse storico o artistico (art. 10 del D.Lgs. n. 42/2004) la rendita catastale era determinata mediante l’applicazione della tariffa d’estimo di minore ammontare tra quelle previste per le abitazioni della zona censuaria dell’ubicazione del fabbricato (art. 2, comma 5, del D.L. n. 16/1993 convertito dalla L. n. 75/1993). Peraltro, secondo un recente principio di diritto stabilito dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione, la minore tariffa d’estimo si applica anche nel caso in cui i fabbricati storici o artistici siano oggetto di interventi di ristrutturazione edilizia o urbanistica (sentenza n. 5518 del 9 marzo 2011).
Il legislatore dell’IMU, sia “sperimentale” sia “a regime”, non ha richiamato l’applicabilità di questa particolare agevolazione. Fabbricati, questi, che avranno comunque una base imponibile più elevata rispetto a quella dell’ICI per effetto del coefficiente moltiplicatore pari a 160.

C) Fabbricati posseduti interamente da imprese

Per i fabbricati appartenenti interamente alle imprese, classificabili al gruppo catastale D, distintamente contabilizzati e sforniti sin dall’origine di rendita catastale (cfr. R.M. n. 35/E del 1° marzo 1999), la base imponibile è determinata con riferimento ai costi di acquisizione e incrementativi contabilizzati (al lordo dei fondi di ammortamento), aggiornati da appositi coefficienti di attualizzazione che saranno stabiliti con apposito decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.
Si ricorda che il criterio contabile va seguito fino alla fine dell’anno di tassazione nel corso del quale è attribuita al fabbricato la rendita catastale, oppure è annotata negli atti catastali la rendita “proposta”. A decorrere dall’anno d’imposta successivo, invece, il valore del fabbricato deve essere determinato con il criterio catastale e non più con quello contabile (cfr. R.M. n. 27/E del 9 aprile 1998; Corte costituzionale, sentenza n. 67 del 24 febbraio 2006). Tuttavia, secondo un recente principio di diritto stabilito in tema di ICI, il criterio contabile non ha carattere inderogabile (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 3666 del 15 febbraio 2011).      

 D) Fabbricati rurali     

L’IMU, sia “sperimentale” sia “a regime”, trova applicazione anche con riferimento ai fabbricati rurali ad uso abitativo o strumentale, ivi compresi i fabbricati destinati all’attività di agriturismo, in conformità alla L. n. 96/2006.
Sul tema dei fabbricati rurali la norma IMU ha stabilito espressamente:
–         l’abrogazione del citato art. 23, comma 1-bis, del D.L. n. 207/2008;
–         l’eliminazione del citato art. 7, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del D.L. n. 70/2011;
–         la sanatoria delle domande di variazione della categoria catastale presentate anche dopo il 30 settembre 2011 (cfr. D.M. 14 settembre 2011; Agenzia del Territorio, circolare n. 6/T del 22 settembre 2011) e fino alla data del 28 dicembre 2011;
–         la presentazione della dichiarazione al catasto edilizio urbano dei fabbricati rurali iscritti al catasto terreni, entro il 30 novembre 2012, secondo la procedura informatica “Doc-Fa”. Per equità occorrerebbe rivedere la determinazione del reddito dominicale poiché il relativo valore, a suo tempo, è stato aumentato per la presenza del fabbricato (cfr. C.M. n. 50/E del 20 marzo 2000; N.M. n. 2037 del 6 febbraio 2001) che ora deve essere scorporato con la sopportazione di ulteriori oneri. Sono tuttavia esclusi i beni di cui all’art. 3, comma 3, del D.M. n. 28/1998 che non costituiscono oggetto di inventariazione (serre, vasche, tettoie, porcili, pollai); 
–         la corresponsione dell’imposta, nelle more della presentazione della predetta denuncia catastale, a titolo di acconto e salvo conguaglio, sulla base della rendita delle unità immobiliari similari già iscritte al catasto (rendita “presunta”). Il conguaglio dell’imposta è determinato dai Comuni a seguito dell’attribuzione della rendita catastale con la procedura “Doc-Fa”.                   

Si segnala infine la disposizione di cui al comma 8 dell’art. 29 del D.L. n. 216/2011 (convertito dalla L. n. 14/2012), in forza della quale il termine per la presentazione delle domande di variazione della categoria catastale (A/6 per i fabbricati rurali abitativi e D/10 per i fabbricati rurali strumentali) è il 30 giugno 2012.  

 E) Aree fabbricabili

 Per le aree fabbricabili la base imponibile è costituita dal valore commerciale al 1° gennaio di ogni anno. Più precisamente, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del decreto ICI, il valore commerciale va determinato tenendo conto anche dei seguenti parametri:

 Ÿ        zona territoriale di ubicazione;
Ÿ        indice di edificabilità;
Ÿ        destinazione d’uso consentita;
Ÿ        oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione;
Ÿ        prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche. 

Si rammenta che la nozione di “area fabbricabile” è contenuta nel citato art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006 e che i Comuni possono determinare, periodicamente e per zone omogenee, i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine di limitare il potere di accertamento.   

 F) Terreni agricoli

 Per i terreni agricoli la base imponibile è costituita dal valore che si ricava moltiplicando il reddito dominicale (risultante in catasto alla data del 1° gennaio di ogni anno), rivalutato del 25%, per i seguenti coefficienti moltiplicatori:

 –         110 per i coltivatori diretti e gli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola (dovrebbero rientrare sia i pensionati in agricoltura, sia le società agricole);
–         130 per gli altri soggetti. 

Si ricorda che sono considerati “non fabbricabili” i terreni posseduti e condotti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) e che e che l’imposta è dovuta in misura intera, senza applicazione di alcuna franchigia o detrazione d’imposta. 

 Valori per l’annualità 2012 

Beni immobili

Tipologie catastali

Basi imponibili

Fabbricati (esclusi quelli A/10)

A – C/2 – C/6 – C/7

Rendita x 1,05 x 160

Fabbricati

 

B – C/3 – C/4 – C/5

 

Rendita x 1,05 x 140

 

Fabbricati

D/5

Rendita x 1,05 x 80

Fabbricati

A/10

Rendita x 1,05 x 80

Fabbricati (esclusi quelli D/5) 

D

Rendita x 1,05 x 60

Fabbricati

C/1

Rendita x 1,05 x 55

 Aree fabbricabili

 

Valore venale al 1° gennaio 2012

Terreni agricoli

Seminativo, vigneto,  oliveto, mandorleto

  • Se posseduti da coltivatori diretti o I.A.P.: Reddito dominicale x 1,25 x 110
  • Se posseduti da altri soggetti: Reddito dominicale x 1,25 x 130 

 Moltiplicatori a confronto   

Immobili

ICI

IMU

Fabbricati A – C/2 – C/6 – C/7 (esclusi quelli A/10)

100

160

Fabbricati B

140

140

Fabbricati C/3 – C/4 – C/5

100

140

Fabbricati A/10 – D/5

50

80

Fabbricati D (esclusi quelli D/5)

50

60

Fabbricati C/1

34

55

Terreni agricoli

75

110 o 130

 

 Esenzioni

 Il regime di esenzione è costituito dalle seguenti fattispecie, come previsto dal richiamato art. 9, comma 8, del D.Lgs. n. 23/2011:        

a)     immobili, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali, posseduti dallo Stato e, nel proprio territorio, dalle regioni, dalle province, dai Comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti e dagli enti del servizio sanitario nazionale;
b)    fabbricati classificati o classificabili alle categorie catastali da E/1 a E/9;        
c)     fabbricati destinati ad usi culturali di cui all’art. 5-bis del D.P.R. n. 601/1973 (musei, biblioteche, archivi, cineteche);
d)    fabbricati ed eventuali pertinenze destinati esclusivamente all’esercizio del culto, purché compatibile con le disposizioni di cui agli artt. 8 e 19 della Costituzione (cfr. art. 2 della L. n. 206/2003; R.M. n. 1/DPF del 3 marzo 2004);
e)     fabbricati di proprietà della Santa Sede, come indicati negli artt. da 13 a 16 della L. n. 810/1929 (Trattato Lateranense);
f)      fabbricati appartenenti agli Stati esteri e alle organizzazioni internazionali per i quali, in base ad accordi resi esecutivi nel territorio dello Stato, era prevista l’esenzione dal pagamento dell’ILOR;
g)     terreni agricoli situati nelle aree montane o di collina delimitate ai sensi dell’art. 15 della L. n. 984/1977. L’elenco dei Comuni parzialmente o totalmente “delimitati” è riportato nella citata C.M. n. 9/249 del 14 giugno 1993;
h)     immobili utilizzati dagli enti pubblici e privati diversi dalle società, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 73, comma 1, lettera c), del D.P.R. n. 917/1986), destinati esclusivamente allo svolgimento con modalità non commerciali:
 – delle attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive;
– delle attività dirette all’esercizio del culto e alla cura delle anime, alla formazione del clero e dei religiosi (per scopi missionari), alla catechesi e all’educazione cristiana (art. 16, primo comma, lettera a), della L. n. 222/1985).        

Rispetto alla disciplina dell’ICI, il legislatore dell’IMU ha escluso dal regime di esenzione le seguenti fattispecie:
–         immobili posseduti dalle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura, anche se destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
–         fabbricati che, dichiarati inagibili o inabitabili, venivano recuperati al fine di essere destinati alle attività assistenziali di cui alla L. n. 104/1992 (Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone disabili), limitatamente al periodo di utilizzo dello svolgimento delle attività stesse.

Il legislatore dell’IMU non ha nemmeno richiamato l’applicabilità del comma 2 dell’art. 7 del decreto ICI, secondo cui l’esenzione spetta limitatamente al periodo dell’anno durante il quale sussistono le condizioni di favore.  

 Aliquote

 I commi da 6 a 9 della norma IMU recano una serie di aliquote, a partire da quella di base (aliquota ordinaria) fissata in misura pari allo 0,76% (7,6 per mille). Tuttavia i Comuni con deliberazione del consiglio comunale, adottata ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997 (il termine per deliberare è stato prorogato al 30 giugno 2012), possono modificare (in aumento o in diminuzione) tale aliquota sino a 0,3 punti percentuali; quindi l’aliquota ordinaria può essere stabilita nelle misure minima dello 0,46% (4,6 per mille) e massima dell’1,06% (10,6 per mille).  
Per l’abitazione principale e pertinenze, invece, l’aliquota (ridotta) è pari allo 0,4% (4 per mille) che ciascun Comune può modificare (in aumento o in diminuzione) sino a 0,2 punti percentuali; quindi l’aliquota ridotta può essere fissata nelle misure minima dello 0,2% (2 per mille) e massima dello 0,6% (6 per mille).
Per i fabbricati rurali strumentali è prevista l’aliquota (minima) pari allo 0,2% (2 per mille) che ciascun Comune può ridurre fino allo 0,1% (1 per mille).
Inoltre, i Comuni possono ridurre l’aliquota di base (0,76% ovvero 7,6 per mille) fino allo 0,4% (4 per mille) per le seguenti fattispecie:
–         immobili non produttivi di reddito fondiario (ad esempio, fabbricati strumentali dell’impresa);
–         immobili posseduti dai soggetti IRES (società di capitali, enti commerciali, trust);
–         immobili concessi in locazione (ad esempio, fabbricati anche storici o artistici destinati ad abitazione principale dei conduttori).         

Tuttavia, in modo particolare su queste ultime fattispecie, attendiamo gli opportuni chiarimenti per una più corretta applicazione della nuova imposta.    

Detrazioni

La norma IMU, nel reintrodurre la tassazione dell’abitazione principale e pertinenze del soggetto passivo (comma 2), ha abrogato espressamente l’art. 1 del citato D.L. n. 93/2008 (lettera a) del comma 14) che, come noto, aveva escluso dall’ICI l’abitazione principale diversa dalle unità immobiliari censite alle citate categorie catastali A/1, A/8 e A/9.    
Analogamente a quanto avveniva ai fini dell’ICI, l’imposizione dell’abitazione principale è stata attenuata con la previsione di una detrazione d’imposta. Il comma 10, infatti, ha stabilito che dall’imposta dovuta sia per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, sia per le eventuali pertinenze, il contribuente deve sottrarre, fino a concorrenza del suo ammontare, l’importo complessivo di 200 euro (detrazione ordinaria).   
L’importo della detrazione va rapportato al periodo dell’anno durante il quale si protrae detta destinazione e va suddiviso in parti uguali, in presenza di più soggetti passivi dimoranti e residenti nella medesima abitazione (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000). Si ricorda che l’eventuale eccedenza della detrazione può essere portata in diminuzione dall’imposta dovuta per le pertinenze dell’abitazione principale (cfr. C.M. n. 114/E del 25 maggio 1999).         
Per le annualità 2012 e 2013 la detrazione ordinaria è maggiorata di 50 euro per ogni figlio di età non superiore a 26 anni, purché dimorante abitualmente e residente anagraficamente nell’abitazione principale del soggetto passivo. Il figlio non deve necessariamente essere fiscalmente a carico. Al riguardo dovrà essere chiarito se il beneficio compete anche ai figli che prestano servizio militare o che dimorano altrove perché studenti universitari. La circolare esplicativa dovrà altresì chiarire per quale periodo (mesi) va computata la detrazione in caso di compimento del 26° anno di età nel corso dell’anno.   
L’importo complessivo della maggiorazione, al netto della detrazione ordinaria (200 euro), non può superare l’ammontare di 400 euro (detrazione per un numero massimo di 8 figli).
Sulle modalità di ripartizione delle detrazioni (ordinaria e maggiorata) in presenza di più soggetti passivi (ad esempio, coniugi comproprietari dell’abitazione), chi scrive ritiene applicabile la regola consueta che prevede la suddivisione del beneficio in parti uguali, a prescindere quindi dalla quota di diritto. Tuttavia anche su questo punto occorre una pronuncia.
Per espressa disposizione, ciascun Comune può aumentare l’importo della detrazione fino ad azzerare l’imposta dovuta per l’abitazione principale e pertinenze, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio. In tal caso il Comune (consiglio comunale) che ha adottato la deliberazione di favore non può stabilire un’aliquota superiore a quella ordinaria per le unità immobiliari tenuta “a disposizione” (seconde case). E’ probabile che in virtù di questa novella, il legislatore dell’IMU “sperimentale” abbia abrogato espressamente il comma 3 dell’art. 58 del D.Lgs. n. 446/1997, secondo cui i Comuni potevano aumentare la misura della detrazione ICI – per l’abitazione principale del soggetto passivo – fino all’esenzione dal pagamento dell’imposta dovuta.        

 Abitazione principale assimilata

Il comma 10 della norma IMU ha esteso i benefici alle seguenti fattispecie previste dal decreto ICI:
–         casa coniugale o ex coniugale posseduta in comproprietà, ma assegnata in sede di separazione legale personale o di divorzio a uno dei coniugi, a condizione che il coniuge non sia titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento su altri fabbricati abitativi ubicati nel territorio dello stesso Comune ove è situata la casa o ex casa coniugale (artt. 6, comma 3-bis);   
–         unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, ma adibite ad abitazione principale dei soci assegnatari (art. 8, comma 4);
–         alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti Autonomi per le Case Popolari, ora Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale (art. 8, comma 4; cfr. R.M. n. 12/DF del 5 giugno 2008).
Tuttavia alle unità immobiliari delle cooperative edilizie e agli alloggi degli A.T.E.R. (ex I.A.C.P.) si applica soltanto la detrazione d’imposta e non anche l’aliquota ridotta. Per tali immobili, quindi, dovrebbe operare l’aliquota di base pari allo 0,76% (7,6 per mille), ma si spera in un intervento di favore che renda applicabile anche l’aliquota ridotta.   
L’aliquota ridotta e la detrazione d’imposta, invece, trovano pacifica applicazione ai soggetti di cui all’art. 3, comma 56, della citata L. n. 662/1996, purché il Comune impositore competente disponga con norma regolamentare che si considera direttamente adibita ad abitazione principale l’unità immobiliare posseduta (a titolo di proprietà o di usufrutto) da anziani o disabili che acquisiscono la residenza (effettiva e anagrafica) in istituti di ricovero o sanitari a seguito di ricovero permanente, a condizione che l’unità stessa non sia concessa in locazione.      

Compartecipazione dello Stato 

Il comma 11 della norma IMU riserva allo Stato una quota d’imposta pari alla metà dell’importo calcolato applicando alla base imponibile di tutti i beni immobili (oggetto di tassazione), esclusi l’abitazione principale (e pertinenze) e i fabbricati rurali ad uso strumentale, l’aliquota di base (0,76% ovvero 7,6 per mille).
Al riguardo crea qualche preoccupazione la previsione secondo cui la quota riservata allo Stato non deve tener conto né delle detrazioni di legge né delle agevolazioni deliberate dai Comuni. E’ evidente che ciascun Comune, entro il citato termine del 30 giugno 2012, dovrà ben valutare la politica delle misure di favore da accordare ai contribuenti.
Tutte le somme incassate in sede di accertamento (imposta, interessi e sanzioni), invece, sono attribuite interamente ai Comuni.        

 Quantificazione dell’imposta 

 L’imposta, che va rapportata proporzionalmente alla quota e ai mesi di possesso dei beni immobili (il possesso protratto per almeno 15 giorni è computato come mese intero), deve essere versata in due rate di pari importo, delle quali:
 – la prima (“acconto”) entro il 18 giugno 2012, essendo sabato il giorno 16. Tuttavia, entro tale termine il contribuente può provvedere al versamento in unica soluzione annuale dell’imposta complessivamente dovuta;
– l’altra (“saldo”) entro il 17 dicembre 2012, essendo domenica il giorno 16.   

 Si noti che la richiamata disposizione di legge (art. 9, comma 3, del D.Lgs. n. 23/2011) non contempla le parole “acconto” e “saldo”. 
Si ricorda che i Comuni possono stabilire differenti termini di versamento, per situazioni particolari (calamità naturali, decesso del contribuente) e che l’imposta va versata distintamente da ciascun soggetto passivo. In linea di principio, dunque, non è possibile eseguire il pagamento in forma congiunta con altri soggetti passivi. Tuttavia, come detto, i Comuni possono stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli altri.

 Modalità di versamento  

 Secondo il comma 12 della norma IMU, il versamento dell’imposta, in deroga all’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997, dovrà essere eseguito soltanto mediante l’utilizzo del modello F24. L’Agenzia delle Entrate, con apposito provvedimento direttoriale, fisserà le relative modalità e quindi anche i codici-tributi.
Il pagamento tramite il modello F24 consente ai contribuenti di avvalersi della compensazione con i crediti erariali come, ad esempio, l’IRPEF.
Al riguardo è utile segnalare che i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità con le quali i contribuenti possono compensare le somme a credito con quelle dovute a titolo di tributi comunali (art. 1, comma 167, della L. n. 296/2006).  
Si ricorda che ciascun Comune può stabilire l’importo fino a concorrenza del quale il versamento non è né dovuto né rimborsabile (in mancanza vale il limite di 12 euro), mentre ai fini dell’accertamento l’importo minimo è pari a 16 euro (art. 1, comma 1, del D.P.R. n. 129/1999) e a 30 euro a decorrere dal 1° luglio 2012 (art. 3, comma 10, del D.L. n. 16/2012 cosiddetto “decreto fiscale”). 

Casi particolari

La disciplina dell’IMU ha completamente trascurato il trattamento delle parti comuni dell’edificio e della multiproprietà. In particolare:

–         per le parti comuni dell’edificio, accatastate autonomamente (art. 1117, primo comma, n. 2), del codice civile; C.M. n. 204/E del 6 novembre 2000), si pone il problema del soggetto obbligato alla presentazione della dichiarazione. Ai fini dell’ICI tale soggetto era l’amministratore condominiale (art. 10, comma 4, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 504/1992). Se non si dispone in tale senso, l’obbligo compete ai singoli condomini, ciascuno per la propria quota di diritto. Inoltre, in via interpretativa, si dovrà precisare che l’amministratore può essere delegato a effettuare il pagamento, per conto dei singoli soggetti obbligati, dell’intera imposta dovuta per le parti comuni (cfr. C.M. n. 7/1106 del 10 giugno 1993, risposta 5.15);
–         per i beni in multiproprietà o a proprietà turnaria l’art. 19 della L. n. 388/2000 (Finanziaria 2001) aveva individuato ai fini dell’ICI il soggetto obbligato al versamento. Tale soggetto era l’amministratore del condominio o della comunione che era autorizzato a prelevare dalle disponibilità finanziarie del condominio l’importo dell’imposta complessivamente dovuta, con l’obbligo di attribuire a debito le quote ai singoli contribuenti nel rendiconto annuale (cfr. C.M. n. 3/FL del 7 marzo 2001).    

 Fallimento o liquidazione coatta amministrativa 

 Per gli immobili compresi nel fallimento o nella liquidazione coatta amministrativa la norma IMU ha confermato l’applicabilità della disciplina dell’ICI di cui all’art. 10, comma 6, del decreto ICI (richiamato dall’art. 9, comma 7, del D.Lgs. n. 23/2001). Sicché il curatore o il commissario liquidatore devono presentare al Comune competente, entro 90 giorni dalla loro nomina, una dichiarazione attestante l’avvio della procedura concorsuale. Gli stessi professionisti sono inoltre tenuti a eseguire il versamento dell’imposta dovuta per il periodo di durata dell’intera procedura concorsuale, entro il termine di tre mesi dalla data del trasferimento degli immobili.   

 Soggetti passivi residenti all’estero

 Secondo la disciplina dell’ICI, gli adempimenti (versamenti e dichiarazioni) erano assolti anche dai contribuenti residenti all’estero, titolari del diritto di proprietà sui beni immobili ubicati in Italia o altro diritto reale di godimento sugli stessi. In particolare il pagamento dell’imposta andava eseguito entro i consueti termini del 16 giugno (prima o unica rata) e del 16 dicembre (saldo), ad eccezione delle persone fisiche che potevano avvalersi dell’ulteriore facoltà di effettuare il pagamento in unica soluzione annuale (acconto e saldo) entro il termine del 16 dicembre, con la maggiorazione degli interessi previsti nella misura del 3% (art. 1, comma 4-bis, del citato D.L. n. 16/1993).
Dal canto suo, poi, il successivo comma 4-ter del medesimo art. 1 del D.L. n. 16/1993 aveva stabilito che l’unità immobiliare posseduta (a titolo di proprietà o di usufrutto) dalle persone fisiche con cittadinanza italiana era “considerata direttamente adibita ad abitazione principale”, purché non concessa in locazione.   
La disciplina dell’IMU, sia “sperimentale”, sia “a regime”, non ha confermato l’applicabilità di questo trattamento di favore. Ne discende che, in mancanza di uno specifico intervento legislativo, le abitazioni possedute in Italia dai cittadini italiani residenti all’estero saranno trattate come “seconde case”. 

 Effetti dell’IMU

 L’IMU non è deducibile ai fini dell’IRPEF, dell’IRES e dell’IRAP, mentre per la componente immobiliare sostituisce sia l’ICI, sia l’IRPEF e relative addizionali (regionale e comunale) dovute in relazione ai redditi fondiari concernenti i beni non locati.
Tuttavia l’assoggettamento alle imposte erariali sui redditi rimane per i redditi agrari dei terreni, i redditi dei fabbricati diversi da quelli sottoposti alla “cedolare secca”, i redditi derivanti da beni immobili non produttivi di reddito fondiario e gli immobili posseduti da soggetti IRES. 
Si può notare che l’assorbimento dell’IRPEF dovuta per le abitazioni “a disposizione” comporta anche l’eliminazione della maggiorazione di un terzo della relativa rendita catastale, come stabilito dall’art. 41 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR).
Analogamente a quanto avviene per l’ICI, anche l’IMU sarà ospitata dalle dichiarazioni dei redditi (quadro B del modello 730 e quadri RB dei modelli Unico).
Per quanto concerne la presentazione delle dichiarazioni IMU, potrebbero rimanere validi i termini previsti per la presentazione delle dichiarazioni dei redditi.
Infine, è appena il caso di segnalare che l’eliminazione dell’ICI lascia immutata la disciplina dell’imposta di scopo, istituita dall’art. 1, comma 145, della Finanziaria 2007.